O Regulamento Admnistrativo- Noção

Os regulamentos administrativos dizem respeito ás normas jurídicas, dimanadas no exercício do poder administrativo, por parte de um orgão da admnistração ou por outra entidade pública ou privada se for permitido por lei.
  Os regulamentos administrativos encontram-se no nível inferior da ordem jurídica administrativa. Os níveis superiores dizem respeito ás normas constituiconais, á lei ordinária, entre outras fontes. Assim sendo, os regulamentos também são uma fonte do Direito Administrativo, mas uma fonte secundária quanto ao mesmo.
  Os regulamento revelam-se imprescendíveis para o bom funcionamento do Estado. Antes de mais, porque deixam ao Parlamento espaço para as principais tarefas que lhe estão inerentes. De facto, este encontra-se subcarregado. Para além disso este está menos preparado, talvez mesmo inapto, para assumir funções administrativas. Depois, permitem uma adptação célere do conjunto normativo ás inúmeras situações de vida, compexas por estarem em permanente mudança. Por fim, no que diz respeito aos regulamentos das entidades autónoma, deixam margem a que se considere ( de forma mais adequada que a lei ) as diversas particularidas regionais e locais.
  Da noção aqui apresentada constam três elementos fundamentais: um de natureza material, outro de natureza orgânica, e ainda um de natureza funcional.
   Numa ótica material, o regulamento admnistrativo consiste em normas. Ou seja, consiste em regras de comportamento social, com as características da generalidade e de abstracção. Dito de outra forma: o regulamento administrativo aplica-se a uma pluralidade de pessoas e a um sem número pré-determinado de pessoas. Mas mais que uma norma, o regulamento é uma norma jurídica. Ou seja, é uma regra de direito, que não esgota os seus efeitos no seio da Admnistração. Mais do que isso, ela vincula externamnete, podendo ser imposta através da coacção,havendo sanções pré-dispostas em caso de incumprimento.
   Em termos orgânicos, o regulamento é, geralmente, emanado por um orgão da Adminstração Pública. Mas pode ser dimanado por outras entidades públicas, de direito privado. Estas últimas, execpcionalmente, também exercem poderes regulamentares. O mesmo pode ser dito em relação a outras entidas de direito público, como o Parlamento. Sendo assim, também os regulamentos destes orgãos ficam submetidos ao CPA.
   Por último, quanto ao elemento funcional, tem de se dizer que o regulamento é dimanado no exercício do poder administrativo. Isto releva, sobretud,o nas situações em que o orgão considerado não é somente orgão admnistrativo. Assim sucede, nomeadamente, quanto ao Governo. Só se este actuar no âmbito das suas atribuições, se está perante um regulamento administrativo.
  Cabe ainda referir, por fim, que ao regulamento está inerente uma actividade regulamentar exercida no âmbito do poder admnistrativa, que é por sua vez uma função secudária em relação ás outras. Deste modo, o regulamento está subornidao, por exemplo, á CRP e á lei, sendo elas o seu " fundamento e parâmetro de validade. Se o regulamento infringir uma lei, será ilegal. Se violar a CRP , será inconstitucional.
 

CONSIDERAÇÕES INICIAIS:

i)                  Enquadramento económico-financeiro do Estado Português

Portugal registou no ano de 2009, um défice de 9,4% do PIB (Produto Interno Bruto) e uma Dívida Pública de 125.9 mil milhões de euros, sendo que o PIB nesse mesmo ano, foi de 163.8 mil milhões de euros. Em 2009, a Dívida Externa Bruta Portuguesa representava 233% do PIB, ou seja o segundo país com maior Dívida Externa da zona euro, atrás da Irlanda.

A situação financeira portuguesa agravou-se e, chumbado o PEC IV (Plano de Estabilidade e Crescimento), o XVIII Governo Constitucional pediu ajuda externa. Assim, no dia 17 de maio de 2011, foi adotado pelo Estado português, em conjunto com a Comissão Europeia (CE), o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), um Memorando de entendimento sobre condicionalismos de política económica. Memorando este que tem por base o Regulamento do Concelho (UE) nº407/2010 de 11 de Maio de 2010, que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade Financeira (MEEF), bem como da declaração dos Ministros do Eurogrupo e do ECOFIN, de 8 de Abril de 2011, que esclarece que o apoio financeiro da UE (MEEF) e da zona euro (FEEF-Fundo Europeu de Estabilização Financeira), seria providenciado na base de um programa político apoiado num condicionalismo rigoroso e negociado com as autoridades portuguesas, envolvendo os principais partidos políticos e a CE em conjunto com o BCE e FMI.

Do Memorando de entendimento sobre condicionalismos de política económica, constam os limites de défice a atingir nos sucessivos períodos de avaliação bem como as políticas internas a seguir, das quais depende o desembolso do contrato com o FEEF. No ponto 3.31 do Memorando consta o comprometimento do Governo a identificar duas grandes empresas adicionais a privatizar até 2012. A RTP (Rádio e Televisão Portuguesa), afigura-se assim, como uma empresa a privatizar, com vista á obtenção da receita necessária para o pagamento da Dívida. Importa aqui frisar que a empresa referida inclui-se num programa de privatizações do Governo, composto pelas empresas TAP, CP Carga, EDP, REN, GALP, CTT, CGD.

ii)                Enquadramento económico-financeiro da RTP;

A Rádio e Televisão Portuguesa (RTP), criada em 1957, é hoje uma Sociedade Anónima (S.A) cujo objeto principal é “a prestação dos servições públicos de rádio e de televisão” (artigo 1.º n.º1 da Lei n.º8/2007 de 14 de Fevereiro). A RTP, registou no período compreendido de 2003 a 2012, 1000 milhões de indeminizações compensatórias pelo serviço público prestado. Sendo que, o Orçamento de Estado (OE) para 2013, tem previstos 52 milhões de euros - apesar da redução de 38 milhões nas indeminizações compensatórias, comparado com as concedidas em 2012. A RTP tem ainda como fonte de receita os cerca de 50 milhões de euros em publicidade e os 150 milhões de euros, que advêm da contribuição audiovisual cobrada na fatura da eletricidade. A RTP, apesar dos lucros obtidos nos anos de 2010 e 2011, respetivamente de 15,1 milhões de euros e 18.9 milhões de euros, comporta atualmente um passivo de cerca de 143 milhões de euros, tendo registado em 2003 um passivo de 1.2 mil milhões de euros.

iii)             Opções de restruturação:

Tendo em conta o anteriormente referido, cabe neste documento definir a opção do Governo Português quanto ao futuro da RTP, que apesenta no imediato 4 situações possíveis:

1)     Manutenção do atual modelo de 2 canais televisivos, mediante contrato de concessão a empresa pública, com melhoria da qualidade de gestão e rentabilização dos custos;

2)     Privatização parcial do grupo televisivo RTP e estabelecimento de contrato de concessão a empresa privada adquirente para a realização do serviço público;

3)     Privatização de 1 canal de televisão, cabendo ao remanescente a realização da tarefa de serviço público;

4)     Privatização dos 2 canais televisivos, distribuindo por todos os canais privados, mediante contrato, a tarefa de realização do serviço público.

Assim, passa a ser analisada de seguida a decisão do Governo quanto ao futuro da RTP.

ENQUADRAMENTO CONSTITUCIONAL E SERVIÇO PUBLICO

i)Enquadramento constitucional:

Uma questão com particular relevo, face às soluções que nos foram apresentadas para o futuro da RTP, é a de saber se são compatíveis com o que a Constituição prevê.

O art.38º, nº5, da Constituição da República Portuguesa (CRP), diz exatamente que: “O Estado assegura a existência e o funcionamento de um serviço público de rádio e de televisão”. Este preceito gera uma série de dúvidas, que abordaremos, de modo a podermos delimitar o espaço em que o Governo pode decidir.

Comecemos, porém, por ver aquilo que, na disposição, oferece poucas dúvidas. Assim, duas coisas parecem ser certas: tem de existir um serviço público de televisão (a primeira) e tal tem de ser assegurado pelo próprio Estado (a segunda).

Todavia, o que é que quer dizer “O Estado assegura”? Implica que o Estado assegure o serviço público de rádio e de televisão diretamente? Ou podê-lo-á fazer indiretamente? E diretamente implica ser dono da empresa, ou apenas ter o controlo do sinal e fazer uma concessão da exploração a um privado, mediante PPP? E o serviço público? O que é? Quem o determina? Em que moldes deve ser prosseguido? Deve essa prossecução ser levada a cabo exclusivamente pelo Estado, mesmo que tal tantas vezes implique uma escandalosa partidarização do canal público? Ou pode essa prossecução ser contratualizada com os privados, de modo a poder dispensar-se a dispendiosa estação pública? Quando a Constituição se refere a serviço público, quer dizer um conjunto de conteúdos de qualidade que podem ser transmitidos aos cidadãos em qualquer canal, ou quererá referir-se a um serviço, enquanto entidade concreta e, portanto, a uma estação pública de televisão?

Várias outras disposições constitucionais constituem um precioso auxílio para a interpretação daquele preceito. O art.2º faz assentar o Estado de Direito Democrático no pluralismo de expressão. Será que o pluralismo está assegurado quando o Estado controla metade dos sinais de antena abertos? Parece-nos que não. Um controlo do Estado com esta dimensão, além do risco da partidarização e utilização abusiva desses meios de comunicação para obter vantagens políticas por quem esteja no Governo, coloca os particulares, de maneira geral, e os outros players do mercado da comunicação social, em particular, numa situação de total desproteção. Em que medida se realiza a democracia cultural, que aquele mesmo preceito estabelece como fim do Estado, num quadro em que metade dos maiores veículos de cultura, as televisões em sinal aberto, está nas mãos do Governo? Não será isto contrário à proibição constitucional de o Estado programar a cultura, imposta pelo art 43º, nº2, CRP? Certo é que não está tudo exclusivamente na alçada do Governo e, portanto, houve um progresso desde o Estado Novo. Porém, haver dois operadores de televisão privados e dois públicos está longe de uma democracia cultural e participativa, na medida em que o controlo do Governo sobre a RTP (e, portanto, sobre metade dos sinais em antena aberta) facilita drasticamente que o mesmo Governo se possa servir destes meios para fins políticos e para programar culturalmente, segundo o critério que entender, o público. Mas só existem quatro sinais porque os sucessivos Governos se têm recusado a abrir mais. A situação como está não pode, por conseguinte, manter-se. Ou o Estado cria novas frequências de sinal aberto para as dar à gestão de novas estações privadas ou abdica de um dos seus canais. Como não há dinheiro para a primeira, atendendo à situação de emergência financeira que atravessamos, nem ela seria conveniente, tem de se optar pela segunda. O argumento que invoca a prática europeia e que afirma que o Estado Português deve manter os dois canais de televisão porque assim o faz a generalidade dos outros países europeus esquece um problema: nos outros países europeus, há muito mais sinais em antena aberta do que apenas quatro, pelo que o Estado não ocupa 50% das frequências possíveis, situação que é manifestamente contrária às tentativas de construção de uma democracia cultural e participativa. E existem porque os países têm dimensão para as suportar. Portugal não tem dimensões para gerar um mercado publicitário forte que permita o sustento de mais canais. Assim sendo, a alienação de pelo menos um dos canais públicos de televisão é um imperativo para um Estado que se propõe construir uma democracia cultural, argumento a que acresce um de ordem prática: o Estado Português não tem dinheiro para suportar 2 canais generalistas. Por estas razões, parece ser de rejeitar a proposta da manutenção da estrutura atual da RTP, ainda que se opere uma reforma ao nível da gestão.

ii) serviço público:

O que quer dizer serviço público? Qual a sua essência? Simplesmente haver uma estação pública? Não nos parece. Não faria sentido que a oferta de um serviço público de televisão consistisse apenas na transmissão de conteúdos através de um canal público que, em tudo, fosse igual aos outros. Serviço público, atendendo ao facto de haver hoje outras estações de televisão não estatais, parece mais referir-se a um conjunto de conteúdos que sejam úteis para o público do que propriamente à mera existência da estação. Então, que características deve esse conteúdo ter para que se possa qualificar como serviço público? Em que medida podem elas ser atendidas no quadro de cada uma das propostas feitas?

Já o que seja ou não o serviço público em si e qual a obrigação mínima de serviço público que a televisão deve prestar não é consensual. Um bom ponto de partida para a compreensão do conceito é a definição dada por César De Pape, que definia o serviço público como “aquele que se funda no reconhecimento do carácter de utilidade geral de uma atividade que não existiria se fosse submetida a iniciativa privada, ou porque seria desviada do seu verdadeiro destino ou porque constituiria um monopólio que seria perigoso abandonar a particular”. Então, do serviço público fará parte aquele que for prestado por iniciativa do Estado e da sociedade civil e que os privados por si não podem ou não querem prestar, visto não ser rentável. Mas, sendo certo que incluirá conteúdos para as minorias (culturais e outras), como programação desportiva para sectores mais reduzidos da sociedade e comunicação em linguagem gestual, deve incluir também programas de interesse geral, como documentários, cinema, programas experimentais realizados com preocupações estéticas, programação infantil e juvenil, programas de informação, como reportagens, debates ou noticiários.

O art. 9.º, al. f) diz que é tarefa fundamental do Estado: “Assegurar o ensino e a valorização permanente, defender o uso e promover a difusão internacional da língua portuguesa”. Interpretando o art.38.º, n.º5, à luz deste preceito, parece, claramente, uma função que pode ser incluída naquilo que se considerar uma oferta de serviço público. Infelizmente, a RTP ou fá-lo mal ou não o faz de todo. Enquanto, por exemplo, a estação de televisão TVI aposta na produção portuguesa, a RTP1 importa telenovelas latino-americanas (37 nos últimos 20 anos).

Por serviços públicos entende-se organizações humanas criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, ou seja, os seus objetivos e fins, sob a direção dos respetivos órgãos. Mas será este o sentido constitucional de serviço público de rádio e televisão? O mesmo é perguntar: poderá o Estado alienar os dois canais de televisão generalistas da RTP? A resposta deve ser negativa. Se, por um lado, como afirma Jorge Miranda na anotação que faz ao art38º, a CRP veda ao Estado a possibilidade de ser dono de qualquer órgão de comunicação social por precisamente ter de garantir a independência daqueles relativamente ao poder político (no nº 4), a CRP exige um sector público de televisão (no nº5). No art 38º, nº 5, é evidente essa exigência ao se afirmar que o Estado deve assegurar o funcionamento de um serviço público de rádio e televisão. A alusão ao funcionamento parece indicar que o desígnio constitucional passa pela existência de uma estação pública. Mais ainda, e este argumento parece-nos ser decisivo, o nº6 do mesmo artigo, visando garantir a independência do sector público de rádio e televisão face ao Governo e restante Administração, seria vazio de conteúdo se considerasse que o nº 5 não impõe a existência de um sector público. Mais: olhando para o art.82º, nº2, onde se preceitua que o sector público é o que é propriedade do Estado devendo também ser por ele gerido (e tendo que haver um sector público de televisão, conforme demonstrámos) não resta outra hipótese se não a de concluir pela impossibilidade de adoção quer da proposta da privatização total de ambos os canais generalistas da RTP, quer da de concessão a privados da gestão dos canais públicos.

Por último, a única solução eficiente do ponto de vista da gestão e que não oferece dúvidas quanto à sua constitucionalidade é a de alienar um dos canais da RTP, nomeadamente a RTP1, visto que aquilo que se entende por serviço público à luz da CRP pode sempre ser realizado num quadro em que continue a existir uma estação televisiva estatal, gerida pelo Estado ou por outra entidade pública. Aliás, é esse o papel em que a RTP2 já é forte e aquele em que tem facilidade em se fortalecer ainda mais. Bons exemplos de concretização de serviço público foram dados pelo primeiro parecer apresentado. Enquanto símbolo que a RTP é de nacionalidade, chamou-se a atenção para programas como a transmissão das cerimónias do Dia de Portugal, as Marchas de Lisboa, a 21.º Meia Maratona Internacional de Lisboa, etc… Como exemplo de um serviço promotor da aquisição e desenvolvimento de um espírito crítico referiu-se o programa “Prós e Contras” da RTP1. Como promotora da cultura portuguesa: a emissão de aproximadamente 700 títulos exclusivamente dedicados aos temas portugueses relacionados com artes e letras, biografias, língua, história, culinária, música, religião e outros patrimónios que partilhamos e nos identificam, num total de 6.518 horas de emissão. Quanto a programas económicos e relativos à sociedade portuguesa a RTP terá registado em 2011 uma duração superior a 9.200 horas. Como integradora de minorias, a atenção dada pela RTP a pessoas com necessidades especiais, através do recurso à legendagem por teletexto, através da interpretação por meio de linguagem gestual (por exemplo, na “Voz do Cidadão” ou na “Linha da Frente”). Como servidor do pluralismo político, a garantia de um exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política, nos termos constitucional e legalmente previstos (artigo 40º).

Todos estes méritos, porém, são intercalados com programas que existem, às vezes em moldes exatamente iguais aos dos outros canais, para a mera obtenção de audiências. Ora, não é esse o fim da estação pública de televisão. Não querendo afirmar que as empresas públicas não podem dar lucro, temos de acompanhar o Professor Vital Moreira, quando diz que esse não pode ser o único fim da RTP. Assim, com a eliminação destes programas e aproveitando o que de melhor existe nas grelhas de programação dos dois atuais canais da RTP, pode perfeitamente manter-se um canal público, agora sim exclusivamente afeto ao serviço público, sem programas que os outros já garantem, e continuando sem publicidade.

A solução que o Governo adota garante assim uma concordância prática entre aquelas exigências constitucionais de existência de um sector público de televisão com a necessidade urgente de liquidez e o imperativo da construção de uma democracia cultural e participativa, com a retirada para o sector privado de um dos canais enfraquecendo, deste modo, o oligopólio estatal.

Desta feita, passamos a explicitar as posições que apreciamos e a expor as razões pelas quais as rejeitamos.

1)    Manutenção do atual modelo de 2 canais televisivos, mediante contrato de concessão a empresa pública, com melhoria da qualidade de gestão e rentabilização dos custos

Não nos parece que a manutenção do modelo atual da RTP seja sustentável, mesmo com uma alteração e reestruturação do modelo de gestão. Como decorre do supra mencionado, o Estado atravessa uma crise financeira que o impele a fazer cortes substanciais nas empresas públicas.

Em primeiro lugar, este serviço público que a RTP fornece, e que custou ao Estado 230 milhões de euros, em 2011, pode ser fornecido por outros canais certamente com um custo bem mais reduzido, ou pode ser fornecido apenas pela RTP2, esse sim um verdadeiro canal de serviço público, como também já referimos. Um canal público deve prestar o serviço no sentido de promover a língua portuguesa e a política externa e cultural de Portugal. Não me parece que sejam necessários dois canais para o fazer. Sabemos que a RTP é um dos operadores públicos menos dispendiosos da Europa. Contudo não se concebe que haja um gasto destes nos tempos de crise em que vivemos. Além do referido, a RTP nos últimos anos entrou numa espécie de competição com os canais privados existentes, e nivelou para baixo os conteúdos com programas que só servem para gastar dinheiro. A comunicação social não deve ser propriedade total do estado, pois isto pode levar a um certo servilismo político, quando um canal de serviço público deve garantir informação isenta. O controlo pelos sucessivos governos da RTP foi uma das razões para adiar constantemente a sua privatização. Fazemos aqui uma remissão para o que anteriormente referimos sobre a necessidade de construção de uma democracia cultural e participativa.

2)    Privatização parcial do grupo televisivo RTP e estabelecimento de contrato de concessão à empresa privada adquirente, para a realização do serviço público

A nosso ver, o modelo correspondente à privatização parcial e estabelecimento de contrato de concessão à empresa privada adquirente para a realização do serviço público não é o ideal para o futuro do grupo televisivo RTP.

A concessão enquanto contrato entre a Administração Pública e uma empresa particular, pelo qual o Governo transfere ao segundo a execução de um serviço público, para que este o exerça em seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário, apresenta alguns inconvenientes. O concessionário, sendo uma pessoa substancialmente privada de carácter empresarial, procura através da concessão satisfazer um interesse pessoal (lucro), embora exerça uma atividade vinculada ao interesse público. Será difícil a compatibilização ou um justo equilíbrio entre estes interesses divergentes, uma vez que, as regras de execução das obrigações de serviço público a ser estabelecidas no contrato de concessão não poderão ser excessivamente limitativas, sob pena de não atraírem empresas privadas. Acresce que no artigo 82.º/2 da Constituição da República Portuguesa se estipula que “o sector público é constituído pelos meios de produção cuja propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas”. O facto de o sector público incluir a gestão parece implicar uma reserva de empresa pública e, portanto, a proibição da concessão, pelo menos a empresas do sector privado. Qualquer lei ou qualquer ato que venha a ser desconforme com este artigo será inevitavelmente inconstitucional, independentemente da interpretação que se faça deste artigo.

O nosso entendimento propende para que, no estado atual da economia, não fará sentido que o Estado continue a financiar um serviço público de dois canais, ainda que prestado por uma empresa privada, assim como não fará sentido que o Estado obrigue os cidadãos ao pagamento de uma contribuição audiovisual independentemente do seu uso.

A nossa proposta vai exatamente no sentido de as injeções de capital por parte do Estado cessarem pelo menos quanto a um dos canais, algo que não aconteceria nem no caso de uma privatização parcial com concessão. Isto porque um contrato de concessão em que se obrigue o privado a fazer um verdadeiro serviço público, atendendo às necessidades das minorias, ou sai caríssimo ao Estado, ou não se conseguirá garantir esse serviço público.

Um elemento característico da concessão é o seu carácter temporário. A concessão de serviços públicos é, em princípio, um negócio sujeito a termo final. Este princípio conhece exceções, mesmo quando a concessão é atribuída a particulares, pode suceder (embora não se trate de uma eventualidade normal) que o negócio não seja feito a termo. Em ambas as situações, deve entender-se que a concessão é um ato precário. No primeiro, isso deve-se ao facto de, findo o prazo, verificar-se a necessidade de voltar a contratualizar as regras das obrigações de serviço público, o que não será ideal já que procuramos uma solução permanente. Na segunda situação, não sendo o negócio feito a termo, verfica-se a suscetibilidade de revogação ou rescisão ad nutum e sem indemnização pelo “sacrifício do direito”.

4) Privatização dos 2 canais televisivos, distribuindo por todos os canais privados, mediante contrato, a tarefa de realização de serviço público

Atendendo à hipótese de privatização da RTP, nomeadamente dos seus dois canais televisivos (RTP 1 e RTP2), é do nosso entendimento que esta não é a medida indicada a adotar, como tal iremos demonstrar através da análise de alguns dos argumentos mais preponderantes. Embora reconheçamos a vantagem que com este modelo se poderia obter, não se afigura possível conjugar a decisão de cortar na despesa do Estado com a contratação com empresas privadas da tarefa de realização de serviço público, até mesmo pela imprevisibilidade de custos do mesmo contrato, pelo que, a manutenção de um canal para a prestação deste serviço se figura ab inicium como mais eficiente.

O principal argumento que se aponta é o de que a privatização da RTP poderá ser prejudicial também para os restantes canais privados, devido à quebra do mercado publicitário a que se tem vindo a assistir nos últimos anos. Porém, se tal tese fosse aplicada todas as empresas no sector dos media, a começar pelos jornais, todos teriam legitimidade para exigir o barramento administrativo à entrada de novos players. A não ser que tal argumento da preservação do atual número de operadores privados em nome da exiguidade do mercado apenas se aplique para as televisões. Não é este o nosso entendimento.

Quaisquer que sejam as decisões, existe sempre uma responsabilidade para com a população em garantir a prossecução do interesse público, assegurando que os seus interesses sejam protegidos.

Abordemos agora os aspetos que consideramos que tornam distintos os canais televisivos RTP1 e RTP2, por considerarmos que ambos possuem diferenças consideráveis no tipo de serviço público que prestam.

A RTP1 face aos outros canais privados possui, a nosso ver, uma programação similar à daqueles. Ao estar vinculada ao Estado, o seu objetivo não se prende com o lucro, nem com uma sua aposta em programas que visam captar audiências, em detrimento da sua qualidade. A RTP1 deveria ser capaz de proporcionar o acesso à qualidade em prol daqueles que recusam a banalidade. Tais factos, aliados aos custos excessivos, cerca de 300 milhões de euros por ano (quase 1 milhão por dia), asseguram que a sua privatização permite cortar em gastos dispendiosos e ainda reduzir o valor da dívida pública.

Por outro lado, a RTP2 tem um conteúdo que se destaca pela sua programação informativa variada, privilegiando as minorias sociais, com destaque para a política, cultura, desporto, revelando-se em serviço público puro. Mesmo que se equacione um reforço dos conteúdos informativos e recreativos, a RTP2 assemelha-se ao modelo das melhores televisões públicas europeias.

Em suma, nada obsta à privatização da RTP1 que, pelos motivos acima referidos, em pouco se distingue na sua programação dos seus concorrentes privados em sinal aberto e que, por isso, não colhe razões para que se mantenha na esfera pública a ser financiada pelos contribuintes. Caso diferente é o do canal televisivo RTP2 que, devido à sua prestação de serviço público de qualidade, deveria permanecer na esfera pública, enquanto veículo transmissor da nossa identidade e projeção internacional.

Nos termos do artigo 38º, nº5 e nº6, da Constituição da República Portuguesa, assegurava-se assim a manutenção de um canal de serviço público.

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

De todas as propostas, a privatização de um só canal foi aquela que revelou maior relação factual com a realidade nacional e o contexto actual e, por isso mesmo, aderimos a esta proposta pois consideramos que este modelo de privatização é o que melhor pode garantir aos portugueses um serviço público a um menor custo.

Ao manter total controlo de um canal televisivo, o Estado consegue prosseguir o serviço público e respeitar o artigo 38º/5 da CRP e obter uma gestão unicamente pública que assegure e variedade de conteúdos, em respeito pelas minorias, conforme ao imposto pela Lei da Televisão.

Outra questão que tivemos em consideração foi a do resultante financeiro da privatização da RTP 1 o que levaria a um investimento eficiente na restruturação da RTP 2 que satisfaria o serviço público tanto para as grandes audiências como para os públicos minoritários.

Deste modo reduzir-se-ia parte dos custos da manutenção da estação e obter-se-ia lucro com a venda de um dos canais.

Concluindo o nosso raciocínio, constatamos que a venda do canal RTP 1 seria a que mais vantagens traria em relação a qualquer uma das outras opções pois com o dinheiro da venda seria possível proceder a uma reestruturação eficaz da RTP 2, libertando-se o Estado de um canal “dispensável” e porque consideramos que é a opção que melhor responde ao princípio da eficiência da Administração Pública pois o Estado continuaria a assegurar o serviço público.

Trabalho realizado por:

Filipa Lagoa

Francisco Ferreira

José Vitorino

Patrícia Santos

Pedro Saldanha

Rita Cabral

Sofia Pires

Simulação RTP - Privatização de 1 só canal

Direito Administrativo – Simulação RTP

Posição defendida por: Diogo Gravato, Eliana Martins, Francisco Felner da Costa, João Pedro Pires, Nuno Matos, Tomás Tudela e Tomás Matta

A privatização de um só canal

Porquê: a opção de privatização de um só canal, deixando ao remanescente a missão de emissão e prossecução do serviço público televisivo enquadra-se como a mais viável e útil considerando:

i)                    A necessidade de uma receita extraordinária, em virtude da debilidade financeira do país, que seria conseguida na privatização do canal escolhido;

ii)                  O respeito pela força normativa constitucional, que impõe a existência de um canal de serviço público (38º/5 CRP), cujo gestão só poderá ter carácter exclusivamente público se entregue à Administração Estadual, a única garantia do seu alheamento ao lucro (limitando, por exemplo, o espaço para publicidade) e variedade de conteúdos, em respeito pelas minorias, conforme ao imposto pela Lei da Televisão;

iii)                A insustentabilidade da situação actual, ao nível da dimensão das contribuições públicas;

iv)                A tendência para se agravar a crise da televisão pública, devido ao crescimento dos canais por cabo e das novas tecnologias sucedâneas da televisão (nomeadamente, a Internet), bem como das receitas do mercado publicitário.

1 - A discussão deve principiar sempre pelo recurso a dados existentes que permitam, com maior veracidade, apurar de quanto custa realmente a RTP, em que se distingue dos demais canais privados e de que forma tem veiculado transmissões reconduzíveis a uma ideia de serviço público. Este exercício implica, logo à partida, traçar uma fiel distinção entre os canais públicos de sinal aberto nacional: a RTP 1 e a RTP 2.

As receitas provenientes de fundos públicos da RTP reconduzem-se a duas fontes: a indemnização compensatória (que surge em 2003, como contrapartida da decisão de diminuir a publicidade nos canais públicos, num protocolo que pode ser consultado aqui) e a contribuição audiovisual, uma taxa que funciona como um imposto para os contribuintes.

A evolução destas contribuições pode ser analisada neste gráfico, a partir do qual se conclui que, no espaço de 10 anos aí tratados foram despendidos cerca de 2,3 mil milhões de euros com a Rádio Televisão Portuguesa, SA., cuja utilidade cabe avaliar a partir dos efectivos conteúdos programáticos oferecidos pelos canais (com dados do Relatório e Contas 2011 da RTP).

2 - Principiando pela RTP 1, a Lei da Televisão enumera, no seu artigo 51º, as incumbências do canal de serviço público. Analisando-as, conclui-se que, com maior ou menor amplitude, não há nenhum serviço aí estipulado que os privados não vão também oferecendo. Citando alguns exemplos, veja-se, por exemplo, a reconhecida qualidade dos documentários da SIC, os espaços para comentários da actualidade por figuras de diferentes quadrantes, as entrevistas a membros do Governo, as missas dominicais na TVI, etc.. Dificilmente se considerará que a grelha de programação da RTP 1, não sendo afinal tão exclusiva nos serviços públicos que oferece, justifique tão exorbitante gasto público.

Refira-se ainda que a questão pode ser, com algum bom senso, resolvida muito antes: a própria dúvida e falta de consenso sobre a qualidade do serviço prestado pela RTP 1 é um indicador, desde logo, de que este carece da aprovação mínima necessária para a qualificação como de interesse público.

Do exposto, conclui-se que, a favor da opção de privatizar apenas um canal, a RTP 1 para ser, prima facie, aquele que mais dispensável seria, no cenário de necessidade urgente de redução de custos Estaduais.

3 - A RTP 2 é, todavia, uma realidade distinta e deve ser analisada em separado. Com um custo anual a rondar os 20 milhões de euros, destaca-se como o canal paradigmático do serviço público puro, enquadrando na sua programação espaços informativos e outros de conteúdo variado, úteis às minorias sociais, políticas, artísticas e desportivas – tudo isto sem publicidades comerciais (predominam as institucionais). Introduzindo-se um noticiário em horário nobre e (re)pescando alguns dos conteúdos de qualidade mais consensual da RTP1 (Prós e Contras, documentários, programas de sensibilização das festividades e culturas de regiões com menos visibilidade, etc.) e promovendo a aquisição de modelos de programas a empresas terceiras, chega-se a uma solução que mantém visível o serviço público televisivo, sem os exorbitantes e custos actuais.

4 – Já em relação aos restantes canais, o facto de a actividade exercida pela RTP Informação dificilmente ser considerado um serviço público conjugado com o facto de já outros canais o fazerem também torna inútil a sua manutenção, pelo que se justificaria a sua extinção, excepto se a sua manutenção fosse mais lucrativa. Quanto à RTP África e RTP Internacional, propõe-se que se juntem estes dois canais num só uma vez que prestam os dois basicamente o mesmo serviço, com a diferença de que a RTP África o faz para um universo bastante mais restricto. Ainda assim achamos que se deverá conseguir manter o mesmo tipo de serviço, respondendo às necessidades de ambos os públicos-alvo com apenas um canal. Há que ter em conta que a variedade de conteúdo nestes canais é muito menor, até ao ponto de se usar a maior parte do conteúdo da RTP Informação na RTP Internacional, o que mostra a pouca relevância de ter estes três canais quando se pode manter apenas um. Na junção dos dois canais seria possível manter os principais conteúdos da RTP África e da RTP internacional num só canal. A RTP Memória, por outro lado, tem um propósito que pode ser mais eficazmente prosseguido através da passagem do canal para uma base de dados online da RTP, acessível por todos.

Falhas dos outros modelos propostos:

Manutenção do atual modelo de 2 canais televisivos, mediante contrato de concessão a empresa pública, com melhoria da qualidade de gestão e rentabilização dos custos;

·         Mesmo com a melhoria da gestão, a principal fonte de subsistência serão as indemenizações compensatórias – um custo elevado para o Estado – já que as receitas publicitárias vêm gradualmente diminuindo por força da multiplicação de plataformas

·         Necessidade de manter um canal mais caro, mas mais rentável – RTP 1 a suportar o canal que presta verdadeiro serviço público – RTP 2. A afectação de recursos dificilmente será maior no canal de verdadeiro serviço público, não se atingindo uma qualidade de excelência.

·         O modelo actual levanta sérias questões no âmbito da lealdade concorrencial, já que os restantes canais generalistas invocam um tratamento diferente da RTP 1 em relação a si próprios, quando em muitos conteúdos se assemelham.

Privatização parcial do grupo televisivo RTP e estabelecimento de contrato de concessão a empresa privada adquirente para a realização do serviço público;

·         PPP que retirará a influencia pública na escolha dos conteúdos, ainda que se mantenha a fiscalização dos mesmos.

·         Conflito de interesses público-privados poderá afectar a qualidade dos conteúdos, já que surgirá a necessidade de satisfazer ambas as vontades.

·         Apesar da receita imediata, os custos resultantes do contrato de concessão acabarão por suplantar o preço da venda parcial

Privatização dos 2 canais televisivos, distribuindo por todos os canais privados, mediante contrato, a tarefa de realização do serviço público.

·                    Dúvidas da constitucionalidade desta medida: a Constituição impõe a existência de um serviço público de televisão. Embora não seja expresso que esse serviço tenha de ser prestado por entes públicos, estes são os únicos que podem garantir um serviço continuado.

·                    Dificuldade em contratar com todos os privados – os custos dos contratos e futuras indemenizações rapidamente iriam suplantar os ganhos da privatização

·                    Horário nobre em especial – só com uma grande contrapartida financeira um privado se disponibilizará a emitir programas de serviço público no horário com mais audiência.

No caso de as negociações não serem possíveis surge a agravante de não se garantir o serviço público no horário mais importante.

·                    Necessidade de manter constantemente activo um aparelho de controlo forte sobre todos os privados para garantir o serviço público e o cumprimento dos contratos.

Conclusão da contraposição das várias propostas:

O modelo de privatização de apenas um dos canais é o que assegura de forma mais eficaz o serviço público ao menor custo. O facto de o Estado manter o controlo total de um canal de televisão permite prosseguir eficazmente o serviço público, pois assegura a programação, administração e funcionamento desse canal de televisão ao menor custo ao mesmo tempo que não só se diminuem em grande parte os custos da manutenção da estação como se obtém um elevado lucro com a venda de um dos canais.