Fundação Casa dos Bicos?

Fontes principais:

http://www.ionline.pt/portugal/saramago-fundacao-nunca-pagou-contas

http://www.josesaramago.org/ (aqui encontram-se as hiperligações para a legislação referenciada)

Corre hoje [ontem] pela imprensa nacional a notícia de que a Fundação José Saramago (FJS) não terá pago, desde a sua abertura ao público na Casa dos Bicos em junho deste ano até ao presente momento, qualquer despesa relativa à manutenção desta. Importa quanto a este aspecto reforçar a ideia de que o protocolo celebrado entre a Fundação e a Câmara Municipal de Lisboa (CML), proprietária da Casa, para a cedência temporária da mesma, salvaguardava concretamente que caberia à dita fundação cobrir as despesas resultantes da sua actividade, sendo enumerados especificamente os gastos de água, energia, segurança e vigilância.

Não é contudo em torno deste facto que, isoladamente, se poderá encontrar um relevante ponto de discussão, merecendo uma análise mais detalhada o conteúdo da minuta da adenda ao protocolo de cedência aprovada no dia 24 do passado mês de outubro em reunião de Câmara. Ora, através desta adenda verifica-se não só que passam a ser da responsabilidade da CML as já referidas despesas de manutenção, mas também que a autarquia se deverá obrigar a promover e executar quaisquer obras que se entendam fundamentais para a segurança do imóvel e área circundante, sendo de realçar que aquando da celebração do protocolo, que data de 2008, já a Câmara tinha chamado a si a responsabilidade pelas despesas decorrentes do funcionamento ordinário da Casa.

Para que se possa fundamentar uma opinião em relação à justificação ou não desta transferência formal de custos (em termos práticos já a CML os tinha assumido, nunca tendo enviado as devidas facturas para a FJS) é essencial olhar para a natureza jurídica da Fundação, bem como conhecer os fins que esta prossegue, uma vez que a desconsideração destes elementos manchará qualquer consideração tecida em relação ao tema. Assim sendo, e começando pela sua natureza jurídica à data da instituição da sua personalidade jurídica, tomamos a Fundação José Saramago enquanto pessoa colectiva privada, com o seu reconhecimento a ser dado pelo Despacho n.º 4896/2008 de acordo com o exigido pelo nº.2 do artigo 158º do Código Civil para as fundações deste tipo, ainda em vida do seu fundador. No que respeita aos fins e objecto da FJS, podemos através duma simples consulta aos seus Estatutos entender que estes se centram primeiramente na promoção ao estudo e preservação da obra do Prémio Nobel português, sendo que nas medidas propostas para a concretização desses fins encontramos algumas que estendem o seu âmbito à defesa da língua e literatura portuguesa em geral. Esta observação não se esgota, no entanto, sem a referência à declaração de utilidade pública dada à Fundação pelo Despacho n.º 12039/2009, uma vez que tal declaração altera a natureza desta para pessoa colectiva de utilidade pública, facto revestido de enorme importância e que não se pode ignorar quando em causa está um apoio económico por parte de uma pessoa colectiva pública a uma privada que cabe de seguida analisar.

O Decreto-Lei nº. 391/2007 de 13 de Dezembro veio actualizar o regime jurídico regulador do reconhecimento de utilidade pública a pessoas colectivas privadas instituído pelo Decreto-Lei nº. 460/77 e é ele a principal fonte que nos permite debater as razões que vieram revestir a FJS enquanto pessoa de utilidade pública. O diploma em questão estabelece, no nº2 do seu artigo 4º um prazo (não verificado neste caso) geral de 3 anos de funcionamento efectivo para a possibilidade de declaração de utilidade pública, constituindo os nºs. 1 e 3 do mesmo artigo as excepções a esse prazo. Por seu turno, não deixa o Despacho que contém a declaração em análise de fazer referência ao preenchimento dos pressupostos de um dos casos excepcionais que dispensam o prazo, como o são o âmbito nacional da actividade e a relevância social da mesma, constantes respectivamente das alíneas a) e b) do nº. 3 que, aliás, nem necessitam de verificação cumulativa para convalidar essa dispensa.

Deste modo, não causando a questão do prazo a existência de qualquer irregularidade, há que recuar à essência e ao objecto da Fundação para perceber se é possível fundamentar a sua declaração de utilidade e, em caso afirmativo, com que argumentos. A meu ver, a simples leitura dos Estatutos da FJS poderá, numa impressão inicial, levantar grandes dúvidas sobre o teor de interesse público da mesma. Tal ocorre porque a própria redacção tem um marco profundamente individualista, ao referenciar no seu objecto somente a promoção ao estudo da obra do escritor fundador e a preservação de outros bens do próprio, sendo difícil vislumbrar aqui algum tipo de altruísmo.

No entanto, seria bastante redutor e intelectualmente desonesto considerar apenas o conteúdo literal do objecto, ignorando quer as disposições feitas quanto aos meios para a sua concretização, quer a própria actividade desenvolvida entretanto pela Fundação ou ainda a importância e influência do autor à escala nacional. Quanto ao primeiro ponto, já referi, e a confirmação é de fácil acesso, que a FJS pretende na sua actividade contribuir para o progresso da literatura portuguesa, tanto por via do incentivo ao aparecimento de novos autores como pela promoção de eventos culturais de defesa da língua. No respeitante ao segundo aspecto, a minha posição é de mero bom senso, já que, não tendo conhecimento suficiente sobre a actividade desenvolvida pela Fundação até à data do Despacho e das perspectivas futuras aí referenciadas, jamais poderia argumentar de forma credível contra o que se encontra aí exposto, estando obviamente receptivo, contudo, a prova em contrário. Passando ao último ponto, é essencial, para o aceitar, adoptar uma postura isenta, desconsiderando quaisquer opiniões pessoais em relação à obra de Saramago. Isto porque, independentemente de se apreciar ou não a sua forma de escrever ou os temas por si abordados com as respectivas conotações políticas, José Saramago é o único Nobel da Literatura em Portugal e o seu nome goza portanto de um estatuto ímpar a nível nacional, sendo ainda referenciado e respeitado além-fronteiras. Como tal, é natural que no âmbito da promoção da literatura e cultura portuguesa se entenda como sendo de utilidade pública o fim de promover e conservar tão marcante obra, mais ainda se as directrizes dessa promoção apontam para o incentivo e apoio a novos valores e se desenvolvem nesse sentido. Seguindo esta lógica, há então motivos entender que o âmbito da FJS se enquadra sem objecções na alínea a) do nº1. do artigo 2º. do DL 391/2007 e que, havendo ainda concordância com as restantes alíneas, se reúnem todas as condições gerais exigidas para a declaração de utilidade pública.

Numa breve mas importante alusão aos benefícios de que gozam as pessoas colectivas de utilidade pública, temos nos artigos 9º, 10º e 11º do respectivo Decreto-Lei as referências, por esta ordem, a isenções fiscais, regalias e expropriações motivadas pelo seu fim. Ora, em nenhum destes benefícios encontramos semelhança sequer parcial com aqueles que a FJS passa a usufruir com a adenda ao protocolo com a Câmara de Lisboa, pelo que, ainda que se possam afastar alguns argumentos contra o estatuto de utilidade pública da Fundação, será difícil tirar razão àqueles que contestarem tais benefícios. Afinal de contas, a CML, ao pagar as despesas correntes da FJS, está a utilizar o dinheiro que em parte provém dos impostos pagos pelos seus munícipes para conceder um benefício não previsto legalmente, agravando ainda mais as vozes que se ergueram na altura da previsão da concessão da Casa dos Bicos logo após dispendiosas obras de manutenção.

Ao ceder a Casa dos Bicos a uma fundação activa como a FJS, a CML garante que um edifício de grande valia cultural, com riqueza histórica e arquitectónica se mantenha útil e activo, mas a verdade é que a Fundação beneficia tanto ou mais do que a Câmara com esta cedência. Mais ainda, a Fundação não explora a Casa dos Bicos com o objectivo principal de promover o espaço na sua vertente cultural, mas goza ao invés da possibilidade de desenvolver a sua actividade num espaço remodelado e atraente para o qual não teve de despender qualquer valor significativo.

Perante este cenário, é posta em causa a actuação da CML quanto à administração de um edifício cujo interesse público é fortemente alegável, já que a Fundação que neste momento o ocupa, por muitos benefícios que possa trazer ao espaço no decorrer da sua actividade, nunca terá no seu fim a promoção e conservação da Casa dos Bicos, fazendo-o apenas na medida em que isso for benéfico para o seu objecto estatutário.

Assim, seria de expectar que a autarquia, com o intuito de dinamizar este elemento do seu património e não o fazendo directamente, criasse ela própria uma fundação, em concordância com os artigos 49º. E 50.º da Lei-Quadro das Fundações, definindo um meio de financiamento resultante da própria actividade cultural a desempenhar. Optando por outra via, haveria sempre a possibilidade de criação de uma empresa municipal destinada a explorar a Casa dos Bicos ou, quem sabe, todo um conjunto de edifícios históricos de igual valia, de forma a preservar a riqueza histórica do município. Não se pode contudo ignorar que já existe em Lisboa uma empresa municipal de cariz semelhante, a EGEAC, pelo que não seria descabido dar preferência à anexação da gestão da Casa dos Bicos a esta empresa.

Exigia-se então que, não sendo viável nenhuma das soluções sugeridas, a Câmara, se abstivesse pelo menos das despesas que agora transfere para si, sob pena de, em caso contrário, gerar o tal clima de contestação justificada que se pode antever e que já se encontra marcado nas caixas de comentário às notícias relacionadas. Na minha opinião, não faz sentido que a CML fique com os encargos de uma parceria que se tem mostrado mais benéfica para a Fundação e que não cobre as despesas feitas previamente com a remodelação do espaço.

Um último elemento a ter em atenção prende-se com a noção de pessoa colectiva de utilidade pública que encontrávamos já no Decreto-Lei nº. 460/77 e que não sofreu até hoje qualquer alteração. Diz-nos o n.º1 do seu artigo 1.º que “São pessoas colectivas de utilidade pública as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a administração central ou a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a declaração de utilidade pública.” Ora, daqui resulta que, tendo a FJS recebido reconhecimento pela sua actividade a nível nacional e não pelo interesse somente local, deveria vir da administração central o maior apoio e cooperação, compreendendo-se menos ainda os moldes em que a Câmara estabeleceu o protocolo e, num acto subsequente, ainda o tornou mais favorável aos interesses da Fundação.

Em suma, o objectivo desta reflexão não é pôr em causa a utilidade da Fundação José Saramago no desenvolvimento da cultura nacional, nem tão pouco concluir que a Câmara Municipal de Lisboa se deveria abster totalmente de prestar o seu apoio a esta mesma fundação. O problema está no facto da actuação da CML ultrapassar os parâmetros da razoabilidade e com isto desrespeitar os seus munícipes, já que numa colisão de interesses local (uma distribuição de gastos com a finalidade de proporcionar o bem-estar dos seus habitantes) e nacional (beneficiar com fundos locais uma fundação de objecto mais extenso), a Câmara optou por este último, não pautando a sua administração em função dos seus administrados prioritários.

Assim, fica esta situação registada a título meramente exemplificativo, uma vez que não estando nós à partida perante um caso de gravidade extrema, deveremos contudo manter-nos atentos à actuação das fundações, nomeadamente às que têm apoio pelo interesse público dos seus fins, para perceber até que ponto se podem justificar os seus benefícios e, mesmo no caso de serem justificados, qual a extensão admissível aos mesmos.

João Pedro Pires, n.º22047

A (DES)ILUSÃO DE UMA REFORMA ADMINISTRATIVA

JOSÉ MIGUEL VITORINO

 

INTRODUÇÃO:

A presente exposição, têm como principal objetivo, levar-nos a entender se a Reforma do Poder Local ou - se o leitor preferir – a Reorganização Administrativa Territorial Autárquica é de fato uma verdadeira Reforma Administrativa, na verdadeira aceção da palavra. Avaliando todo o processo da mesma, propomo-nos a esclarecer alguns dos seus pontos-chave, de modo a perceber o seu possível mérito em termos de descentralização, redução da dívida pública, ganhos de escala entre outros objetivos propostos por esta.

 

OS ANTECEDENTES:

Mediante uma grave crise económica, foi assinado pelo Estado Português o Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, no qual foram assumidos um conjunto importante de obrigações. Forçado a pedir assistência financeira, o Governo depende, agora, de um Memorando ⁽¹⁾ que “descreve as condições gerais da política económica (…)” a seguir pelo Governo Português até 2014 (inclusive). Após breve análise do Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de Politica económica, apercebemo-nos que no mesmo se definem políticas a seguir, que se consubstanciam num objetivo último de redução do Défice em metas anuais.

 

No Memorando - quer por iniciativa do Governo, quer das entidades Europeias - consta na sua página 16, ponto 3.44. relativo à Administração Pública, um objetivo em estudo nesta breve exposição, o de: “Reorganizar a estrutura da administração local. Existem atualmente 308 municípios e 4.259 freguesias. Até Julho 2012, o Governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. O Governo implementará estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no próximo ciclo eleitoral local, reforçarão a prestação do serviço público, aumentarão a eficiência e reduzirão custos.”

 

O PROCESSO:

No dia 26 de setembro de 2011 foi apresentado o Documento Verde sobre a Reforma da Administração Local ⁽²⁾. No mesmo podemos ler que “pretende ser o ponto departida para um debate que se pretende alargado à sociedade portuguesa, com o objetivo de no final do 1º semestre de 2012 estarem lançadas as bases e o suporte legislativo de um municipalismo mais forte, mais sustentado e mais eficaz.” Do Documento em causa, depreendem-se os principais objetivos da Reforma. São eles: a redução do número de Freguesias (atualmente em 4.259), a melhoria do funcionamento interno da Administração Local, o reforço de atuações e competências das Freguesias, bem como, o aumento do orçamento das freguesias e os ganhos de escala por parte do Governo.

No dia 30 de maio 2012, foi publicada em Diário da República a Lei n.º 22/2012 ⁽³⁾, que aprova o regime jurídico da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica. Lei esta que estipula no seu art. 12.º, o prazo máximo de 90 dias, a contar da sua entrada em vigor (dia seguinte ao da sua publicação, art. 22.º), para a Assembleia Municipal se pronunciar sobre a Reforma. Caso a Assembleia Municipal não se pronuncie, cabe a Unidade Técnica (UT) apresentar proposta à Assembleia da República (AR) (art. 14.º, nº1 alínea b)). Isto posto, no dia 15 de outubro de 2012 terminou o prazo previsto no art. 12.º. Sendo que a UT tem um prazo de 20 dias para se pronunciar (art. 14.º n.º 3), dia 5 de novembro as propostas têm de ser entregues à AR.

Aparentemente ⁽⁴⁾ , até ao dia 22 de Outubro chegaram à Assembleia da República 146 propostas de agregação de Freguesias. Dessas, só 40, é que respeitam a Lei. As restantes são todas inválidas. O que significa que 106 propostas vão ser devolvidas ao respetivo Município para serem reformuladas, como previsto pelo art. 15.º n.º1, tendo a Assembleia Municipal 20 dias para o fazer (art. 15.º n.º3). Se nada for alterado, a UT vai ter que decidir qual vai ser a redução de freguesias nesses 106 municípios (art. 14.º n.º1 alínea b)).

As Assembleias Municipais obrigadas a pronunciar-se eram 223 (do total de 308, 85 foram isentas de fazer a Reforma, 56 por terem menos de cinco freguesias, 11 câmaras da Madeira e 18 dos Açores foram também dispensadas de apresentar a pronúncia, porque a responsabilidade da Reforma é das respetivas Assembleias Regionais). Assim pelas nossas contas, a UT terá que decidir por 77 Assembleias que não se pronunciaram, somando ainda as 106 que poderão não alterar, ou mesmo, não emitir a sua ”nova pronúncia” no prazo estipulado.

 

 

A DES(ILUSÃO):

Iniciamos esta parte da nossa exposição com uma pergunta: seria necessária uma Reforma da Reorganização Administrativa dadas as atuais circunstâncias que o país atravessa?

A resposta a esta pergunta, em nada pode ser tendencial, por isso, aqui nos propomos a debater alguns argumentos com o simples objetivo de perceber se esta Reforma Administrativa tem mérito ou não passa de uma pura e dura (des)ilusão.  Passamos então a analisar alguns argumentos, que embora sejam descritos em separado, apenas o são no papel, pois as realidades em análise, em nada podem ser dissociadas na prática.

i)                  Importância do Poder Local ⁽⁵⁾:

O Poder Local, afigura-se como uma força absolutamente necessária, ao desenvolvimento do território. É, sem sombra de dúvida, um instrumento importante na elevação das condições de vida das populações por permitir uma maior perceção da realidade local - sendo essa a principal razão do princípio da descentralização administrativa, presente no art. 237.º da Constituição da Republica Portuguesa (CRP).

A existência de Autarquias Locais (imperativo constitucional disposto no art. 235.º da CRP), consubstanciam um mais rápido e eficiente tratamento dos problemas, por existir uma lógica de proximidade que o permite. Importa também referir que “grande parte das políticas sociais – na educação, apoio aos idosos e aos deficientes, na habitação social – é municipal.” Assim, temos por adquirido que o Poder Local é uma ferramenta crucial de uma política mais democrática e de maior proximidade.

Referida - em traços muito gerais - a verdadeira importância do Poder Local, importa perguntar: como será possível as pessoas que ficarão sem junta de freguesia, recorrerem a outra junta a quilómetros de distância da sua moradia? Falamos em casos onde os transportes são escassos e a maioria das pessoas são idosas. Nestes casos estar-se-á a promover uma política de despreocupação, pois todos sabemos que em áreas do território português, como o Alentejo, a figura do presidente de junta é essencial, pois a facilidade de mobilidade é algo que simplesmente não existe. Temo que esta Reforma, venha por isso contribuir para a desertificação do interior, bem como determinante na redução da qualidade de vida dos habitantes das Freguesias extintas.

ii)                Municípios e Freguesias vs. Administração Central ⁽⁶⁾:

As Autarquias Locais, apesar de toda a sua importância no sistema administrativo, estão a perder autonomia: Recebem do Orçamento de Estado (OE), um valor idêntico ao que recebiam em 2005; a Lei do Compromissos, limita a autonomia administrativa e financeira; a alteração do regime jurídico do setor empresarial local, levará ao encerramento de muitas empresas municipais. Sendo que estes são, só alguns dos maiores problemas, que podemos retirar dos sucessivos comunicados da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP).

Entendidas algumas das dificuldades que asfixiam o Poder Local, cabe aqui desfazer o bote expiatório dos problemas de dívida do país. Um dos grandes argumentos a favor desta Reforma, é o de que o Poder Local comporta uma enorme dívida, este argumento é tanto apresentado por quem é a favor, bem como é reconhecido por muitos que são contra. Tal não é inteiramente verdade, ou pelo menos não o é, nas dimensões apresentadas tantas vezes, no debate político.

A dívida dos 308 Municípios é de 7.734 mil M€, ora este valor é 4% do PIB Português. Apesar de “dentro” destes Municípios existirem 4.259 Juntas de Freguesias, em  muito pouco elas contribuem para este montante. Embora não seja nossa pretensão analisar aqui a dívida pública, fica feita a referência. Interessante é, também, ver que em 2012 a Despesa Total do Estado corresponde a 196.901,3 M€, sendo atribuída à Administração Local 1.786,3 M€, o que de facto releva para a nossa compreensão da pequenez dos Municípios e Freguesias na Despesa Pública. Estamos a falar de 1.2% do PIB, a que corresponde a transferência do OE para a Administração Local.

iii)             Municípios vs. Freguesias:

Apresentamos aqui, um dos pontos que mais foi debatido nas Assembleias Municipais. O raciocínio efetuado é o seguinte: se o objetivo é cortar, então porque é que a Lei n.º 22/2012, estabelece um regime obrigatório para a extinção de freguesias, mas facultativo para os municípios? Bom tal raciocínio terá de ficar sem resposta, uma vez que pelo tratado ulteriormente percebemos que as freguesias estão longe de ser o problema. Não temos resposta para esta pergunta, porque tal decisão demonstra uma profunda insensibilidade e injustiça na legislação em vigor. Achamos que tal decisão, na diferenciação da extinção entre Freguesias e Municípios é um atentado do ponto de vista económico, uma vez que em quase nada relevam as Freguesias em comparação com os Municípios, sendo que estes, pouco relevam se comparados com algumas empresas públicas.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS:

Isto posto, avaliados alguns dos mais importantes argumentos em torno da discussão da Reorganização Administrativa Territorial Autárquica. Pronunciamo-nos de forma negativa sobre a mesma. Não entendemos que sejam possíveis ganhos em de escala, como disposto na Lei n.º 22/2012, bem como achamos que o aumento do orçamento das Freguesias em nada seja benéfico face a uma concentração de servições que influenciará um mais rápido despovoamento de zonas rurais. Acrescem á nossa decisão, não só os fatores económicos, mas principalmente os fatores socias que entendemos serem reduzidos e deixarem de existir em muitas Freguesias do País. A distinção impercetível que a Lei faz entre Municípios e Freguesias também não é por nos entendida com menos desagrado, sedo na verdade considerada de repugnante do ponto de vista democrático, uma vez que foi feita somente para consagrar alguns interesses políticos.

Não podemos aceitar uma Reforma que prossiga uma política de inversão à tendência da descentralização. Entendemos que esta Reorganização nestes moldes em pouco releva, mas subscrevemos a posição de que de facto é importante uma Reforma Administrativa, embora não desta forma. Concluímos, afirmando que esta Reforma desde o seu início - no acordo do memorando com a Troika – padeceu de um vício gravíssimo, que foi o manifesto mal entendimento do que seriam as Freguesias e Municípios. Não houve uma perceção real da realidade Administrativa Portuguesa. Quer tenha sido essencial, quer não tenha, o que releva é que o Governo Português implementou uma Reforma que não passa de uma mera des(ilusão).

REFERÊNCIAS:

(1) Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de Politica económica: http://aventar.eu/2011/05/04/memorando-da-troika-em-portugues/

 

(2) Documento Verde sobre a Reforma da Administração Local: http://www.portugal.gov.pt/media/132774/doc_verde_ref_adm_local.pdf

 

(3) Lei n.º 22/2012: http://dre.pt/pdfgratis/2012/05/10500.pdf

 

(4) Referencias baseadas no “jornal de Negócios”. “O documento a que o Negócios teve acesso foi compilado pela bancada parlamentar do PS, com base nos dados disponibilizados pela UTRAT, e inclui as propostas recebidas até ao dia 22 de Outubro.”:http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=586713

 

(5) Ver, Resolução do Concelho Geral da ANMP: http://www.anmp.pt/files/dfin/2012/ResolConselhoGeral07mai2012.pdf

 

(6) Ver, Relatório do OE para 2013 (pág.109 e segs.): http://static.publico.pt/docs/economia/OE2013/Rel-OE2013.pdf

 

 

 

 

A Privatização da RTP: o cerne da questão

A Privatização da RTP: o cerne da questão

Antes de mais, importa esclarecer o sentido de administração e de serviço público. Sendo a administração pública o conjunto de serviços organizados e mantidos pela colectividade com vista ao cumprimento da tarefa fundamental da satisfação das necessidades colectivas, é fácil deduzir que o serviço público resultará de onde se manifeste uma intensa necessidade colectiva. Estes serviços podem ter origens múltiplas mas é certo de todos eles concorrem para a satisfação das necessidades colectivas. Estão divididos em três grandes categorias: segurança, cultura e bem-estar. A questão da Radio e Televisão de Portugal encontra-se inserida, claro está, no âmago cultural desta questão.

A transversalidade da prossecução do interesse público, cristalizada enquanto princípio geral que acompanha a actuação da administração do Estado, passa, na minha opinião, por um serviço público de televisão que ofereça aos cidadãos um acesso à informação despojado dos interesses atinentes às leis deste mercado. É importante deixar desde já bem clara a importância de um serviço público de televisão e a sua influência na história e cultura de um país. Baluarte do conhecimento, uma televisão pública pode ser até um veemente símbolo da nacionalidade, de conhecimento substantivo e educativo, de transparência de um serviço educacional eficaz e contributivo, que reúne toda a família em redor da televisão. Este é o serviço encarregue de moldar os horizontes dos cidadãos, dirigindo-os para valores e necessidades mais prementes. Este é o serviço que deve promover à aquisição de saberes, fortalecendo o sentido crítico do público, reforçando as condições para o exercício informado da cidadania e para o desenvolvimento de laços de solidariedade social. Uma televisão pública não pode prescindir nunca de garantir a transmissão de programas de carácter cultural, educativo e informativo para públicos específicos, bem como a emissão de programas que valorizem a economia e a sociedade portuguesa.

Cabe, agora, analisar alguns conceitos determinantes para o aprofundamento do tema.

Em sentido amplo, a privatização seria o processo de cedência, total ou parcial, de tarefas públicas a agentes privados. A destrinça entre a privatização de tarefas públicas e privatização no sentido de execução de tarefas públicas assume uma importância fundamental para a compreensão mais apurada do fenómeno genérico da privatização. Por outro lado, revela-se essencial evitar o risco de misturar ou confundir o significado de conceitos que, embora próximos, representam realidades diferentes. Na privatização de tarefas, o Estado renuncia a sua missão, confiando-a ao sector privado, à sociedade, podendo ainda, assumir uma responsabilidade pública de garantia. Todavia, em si mesma, a tarefa é privada, e como tal, pode exercer-se no contexto de liberdade da empresa. Inversamente, na privatização no domínio de tarefas públicas, estão envolvidas tarefas públicas, missões por cuja execução o Estado se responsabiliza. O Estado não tem aqui apenas o dever de garantir a obtenção de certos resultados ou a realização de certos fins, mas sim, um dever de executar, respondendo perante o povo, naquilo a que se chama “responsabilidade última pela execução da tarefa”. Em conclusão, do referido resulta que: a privatização material de tarefas ocorre no contexto da deslocação de uma incumbência do Estado para a Sociedade; por sua vez, a privatização do âmbito da execução de tarefas públicas processa-se no espaço exclusivamente publico, não pressupondo qualquer trânsito ou deslocação da tarefa em si mesma.

Jody Freeman apresentou o estado moderno administrativo como um “contracting state”, isto é, um Estado que interiorizou a cultura do contrato como um instrumento ao serviço da realização dos seus fins institucionais. O contrato representa um instrumento fundamental ao serviço das medidas de privatização no domínio da execução de tarefas públicas. Além dos clássicos contratos de concessão de obras e de servições públicos, o Estado recorre ainda a outros modelos de contrating out e de outsourcing, pela via dos quais confia a entidades privadas a gestão de missões públicas ou a realização de trabalhos essenciais para o desempenho das tarefas públicas pelo próprio Estado.

No panorama actual, o Estado é detentor de dois canais de televisão: RTP 1 e RTP 2. A missão e objectivos destes dois canais são fixados pela Lei e no Contrato de Concessão do Serviço Público de Televisão. Já as políticas da Empresa são estabelecidas pelo Conselho de Administração, em linha com os objectivos fixados e as orientações que vêm sendo transmitidas pela tutela. A Constituição da República Portuguesa (CRP), no nº 5, do art. 38º, refere que o Estado assegura a existência e o funcionamento de um serviço público de rádio e de televisão. Trata-se, pois, de uma obrigação do Estado que não é susceptível de uma diferente opção do legislador comum. A Lei nº 4/2001, de 23 de Fevereiro, e a Lei nº 27/2007, de 30 de Julho, respectivamente, lei da rádio e lei da televisão (actualmente, fase de revisão) prevêem a existência e o funcionamento de um serviço público. As referidas leis remetem os termos e condições do funcionamento dos serviços públicos para os respectivos contratos de concessão que regulam a prestação desse serviço. Os estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP), concessionária dos serviços públicos de rádio e televisão, foram aprovados pela Lei nº 8/2007, de 14 de Fevereiro.

Assim, quanto à sua natureza jurídica e objecto, a RTP é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e que tem por objecto principal a prestação dos serviços públicos de rádio e de televisão podendo, ainda, prosseguir quaisquer actividades, industriais ou comerciais, relacionadas com a actividade de rádio e televisão.

Posto isto, é inevitável fazer uma “ponte”, relacionando os serviços prestados pela RTP como entidade pública com a fatia que cabe a cada cidadão na sua manutenção; relacionando o contributo deste contrato para a cultura portuguesa com o facto de proceder ao cumprimento das obrigações postuladas no Contrato de Concessão. Foi dito pelo nosso Primeiro-ministro Pedro P. Coelho que, “só com a RTP o Estado gasta 400 milhões de euros”, o que se catapultou no facto inevitável de o Governo reduzir a capacidade de financiamento a esta empresa.

Na minha opinião, e tendo em conta os tempos de austeridade e de contenção que enfrentamos, não é sustentável que se mantenha a mesma fatia orçamental para a manutenção de ambos os canais. Não desvalorizando a sua importância, mas atenta à sua inviabilidade financeira tendo em conta o estado em que o País se encontra, talvez fosse pertinente o alcance duma fusão entre os dois, prosseguindo-se o fim de uma solução mitigada entre a programação de um e de outro. Afasto, assim, o cenário da privatização, já que essa modalidade obrigaria a uma venda de todo o espólio ancestral da RTP e deixaria o Estado órfão de um veículo comunicacional de elevado alcance sociológico e largaria ao desbarato para mais um canal privado, no qual a programação viria inevitavelmente a ser, mais do mesmo! Assim, parece-me que a solução do problema passaria por um estudo sobre a concessão da RTP, suavizando o peso da administração no sector. Desta forma, o Estado reservaria algum controlo material acerca da realização dos fins da nova estação, nomeadamente através da imposição de obrigações de serviço público pré-estabelecidas, enquanto estabelecia autonomia em relação à gestão patrimonial dos conteúdos do canal e, em caso de fracasso dos resultados fixados, podia como ultimo reduto resgatar a sua propriedade!

Raquel Frazão Vaz

Nº22097

PPP

Parcerias Público-Privadas

            Todos nós já ouvimos falar das chamadas PPP, quer tenha sido por um bom motivo, quer por um mau motivo. A verdade é que estas parcerias foram motivo de abertura de telejornais, debates, entre outros, e isso interessa perceber porquê.

Para começar, é fulcral definir PPP. No art.º 2º do Decreto-lei nº86/2003, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL 141/2006, de 27 de Julho encontra-se uma definição de PPP que passo a citar “(...)entende-se por parceria público-privada o contrato ou a união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento e pela exploração incubem, no todo ou em parte, ao parceiro privado”, ou seja, entende-se por PPP o envolvimento de entidades privadas em projectos de investimentos de interesse público. A estrutura das PPP caracteriza-se, então, por de um lado estar um parceiro público, que pode ser ou o Estado, ou entidades públicas estaduais, ou os Serviços e Fundos Autónomos ou as entidades públicas empresariais, e do outro lado estar o parceiro privado, que é portanto a empresa concessionária que detém a experiência e o conhecimento das diferentes funções que vão ser desempenhadas nas diversas fases (financiamento, construção, gestão, renovação e manutenção).

Posto isto, é relevante tentar compreender quais os grandes motivos que estão por detrás desta parceria e analisar as suas vantagens e desvantagens. Quando se lança uma PPP tem-se como objectivo a construção de infra-estruturas (importantes) para a população sem, com isso, obrigar o Estado a acartar com os custos da construção, através de um acordo com uma entidade privada que se vai comprometer a realizar a obra e, consequentemente, a acarretar os custos, com a contrapartida de se tornar a concessionária da infra-estrutura em causa durante um tempo determinado pelas partes (que normalmente vai dos 30 aos 40 anos). Relativamente ao pagamentos das PPP, importa perceber como funciona. Assim, quando é assinada a parceria, a entidade privada assume, como já referi, os custos de construção, exploração e financiamento da infra-estrutura, ficando o Estado obrigado a pagar uma renda anual acordada entre as partes.

Como vantagens das PPP podemos apontar a facilitação do investimento num quadro de restrição orçamental, a dinamização do investimento em infra-estruturas, a gestão empresarial dos serviços públicos, a transferência de parte dos riscos de investimento para o sector privado, a criação e dinamização de novos mercados nas áreas das concessões, as soluções técnicas bem sucedidas e melhorias na qualidade, eficácia e eficiência do serviço prestado (evitando situações de monopólio). Em contrapartida, temos como desvantagens a deficiente preparação dos concursos (sem assegurar as aprovações ambientes e urbanísticas necessárias, criando encargos adicionais imprevistos), a estrutura pouco racional dos concursos (muitas vezes com exigências prévias pouco relevantes), a carência de competências técnicas dos parceiros públicos que intervêm (criando dependência no apoio e consultoria externa), as falhas no estabelecimento de cláusulas contratuais, nomeadamente no que diz respeito à reposição do equilíbrio financeiro, o que muitas vezes implica grandes riscos financeiros para o Estado e multiplica as decisões unilaterais por parte da concessor e o não conhecimento prévio de resultados.

Analisadas as desvantagens e as vantagens e percebido o significado de PPP, vou proceder a uma análise mais crítica, no que diz respeito às PPP no sector rodoviário.

Como todos sabemos, ao longo dos anos foram construídas auto-estradas por todo o país. Se virmos numa perspectiva em que hoje em dia fazer o percurso Lisboa-Porto demora cerca de 2h30/3h (dependente da velocidade do condutor e juntando os custos da portagem) e, antes da auto-estrada existir poderia demorar umas 4h, é uma grande vantagem. Continua a ser vantagem independentemente de qualquer outra desvantagem. No entanto, se reflectirmos um pouco, chegamos à conclusão que algumas das auto-estradas construídas com base nesta parceria levam a um grande encargo financeiro estadual. Isto porque, por exemplo, a auto-estrada transmontana (que liga Vila-Real a Bragança) é tudo menos movimentada. O número de carros que passam por lá diariamente não é suficiente para cobrir o custo de produção. Ou seja, a entidade privada assumiu um primeiro risco financeiro de proceder à construção da auto-estrada. Uma vez que o custo é superior ao lucro, o Estado tem que pagar a diferença à concessão, isto porque as partes previram que iam passar, por exemplo, 50 mil carros por dia e, uma vez que só passam, por exemplo, 30 mil, o Estado vai ter que pagar a diferença à concessionária, o que se traduz num grande custo para o Estado, porque tal como a auto-estrada transmontana, existem muitas outras em Portugal que são pouco (ou quase nada) movimentadas. No entanto, o regime nem sempre foi assim. Antigamente, não sei precisar anos, a entidade privada que, por exemplo, construísse a A5, que claramente iria ser movimentada e, por sua vez obteria lucro, para equilibrar a situação de maneira a que o Estado não interviesse, essa mesma concessionária teria que construir, por exemplo, a auto-estrada transmontana, em que o risco é muito maior.

Assim, apesar de as PPP terem os seus benefícios, importa entender que o risco é sempre muito grande e isso pode resultar em encargos brutais para o Estado, caso as previsões não sejam as correctas. E foi isso que se sucedeu em Portugal, em que durante anos assistimos à construção de auto-estradas nos locais mais remotos do país e, agora, o Estado está a pagar por isso.

Notícia: http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=584395

Assunção Belmar da Costa Vassalo Bernardino

nº22039 

Era uma vez a Organização Administrativa Portuguesa

“Se fosse possível a um jurista particularmente interessado pelas coisas do direito público entrar no sono da princesa da fábula, não precisaria de deixar correr os cem anos para descobrir atónito que à sua volta tudo mudou. Bastava-lhe ter esperado pelo desencanto dos últimos vinte anos e verificaria que os seus castelos de construções e os seus servidores estavam irremediavelmente submersos no silvado de uma nova realidade, (…)”

Rogério Ehrhardt Soares,

Direito Público e Sociedade Técnica,

1.ª Ed., Atlântida, Coimbra, 1969

Importa, em primeiro lugar, perceber que a realidade é mutável, altera-se de acordo com circunstâncias políticas, legislativas, sociais, económicas, entre outras.

O direito administrativo e a organização administrativa não são impunes a esta ideia de transformação.

É sabido que hoje o princípio da descentralização administrativa vem previsto na Constituição. Todavia, em Estados totalitários, como foi o caso de Portugal durante a vigência do Estado Novo, estes princípios, tal e qual como os conhecemos hoje, não eram aplicados; antes pelo contrário, devido à própria natureza do Estado Novo, o que se assistiu foi a uma concentração e centralização administrativas.

Em que consiste o princípio da descentralização? A atividade administrativa visa satisfazer um elenco de interesses públicos e a sua prossecução não está limitada somente a cargo da pessoa coletiva Estado, mas também de outras pessoas coletivas públicas.

Para existir uma verdadeira descentralização é necessário que os seguintes pressupostos estejam reunidos:

a) A existência das pessoas coletivas públicas distintas da pessoa coletiva Estado seja assegurada na Constituição

b) A pessoa coletiva pública Estado só pode intervir na atuação destas pessoas coletivas em caso de tutela de legalidade

c) Essas pessoas coletivas públicas tenham órgãos eleitos

d) Essas pessoas coletivas públicas têm de ter as suas atribuições consagradas em lei

Em Portugal, as autarquias locais são um exemplo da concretização da descentralização administrativa, pois estas reúnem todos os pressupostos acima identificados – vide art. 235.º, 237/1.º, 239/1 e 2 e 242/1 CRP.

Neste âmbito, podemos também referir que a Lei .º 159/99, de 14 de Novembro vai também no sentido de aprofundar e alargar a descentralização administrativa já existente, no sentido em que “enquadra a futura transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e para os seus órgãos”.

O sistema administrativo português, a par da existência de uma descentralização territorial possibilita também a existência de uma descentralização não territorial. A descentralização não territorial é aquela que resulta da devolução de poderes. Aqui o Estado ou outra pessoa coletiva pública pode criar institutos públicos ou empresas públicas que tem como objetivo prosseguir as atribuições dessas pessoas públicas. Ao nível da devolução de poderes estamos perante a Administração Indireta do Estado, na medida em que prosseguem fins do Estado.

De notar que, a descentralização não territorial não é, todavia, imposta e assegurada pela Constituição, como acontece para a outra forma de descentralização territorial.

Assim, pode o Estado orientar-se nesse sentido, sendo certo que não é obrigatório que o faça.

Pergunta-se agora quais as vantagens e as desvantagens de uma descentralização administrativa?

Em primeiro lugar, cumpre dizer que quanto maior é o número de entidades a resolverem uma questão, mais democrática é a solução. Decorre desta vantagem que se o número de entidades é maior, então, os particulares têm a possibilidade de estar mais próximo dos centros de decisão e de obter uma resposta mais eficaz e célere. Finalmente, se existem vários órgãos, se há repartição do poder público por uma multiplicidade de pessoas coletivas então, há uma limitação dos poderes públicos.

Todavia, como tudo na vida, existe o “reverso da medalha”. A descentralização administrativa pode traduzir-se na desagregação da unidade do Estado, na proliferação de centros de decisão, de patrimónios autónomos, alargamento dos servidores públicos, dificuldades de controlo e riscos de ineficiência, ou seja, “atropelos à legalidade, à boa administração e aos direitos dos particulares”.

Concluindo, penso que para não estarmos perante este último cenário de desordem é necessário estabelecer alguns limites à descentralização, nomeadamente pela limitação de transferência de poderes e pelo próprio controlo do exercício de poderes, pelo que, em suma, as vantagens suplantam as desvantagens.

Catarina Pires n.º 20591