Lei de extinção de freguesias aprovada pela maioria

Lei de extinção de freguesias aprovada pela maioria

“O projeto de lei do PSD/CDS que prevê a extinção de freguesias foi esta sexta-feira aprovado em votação final global, com os votos a favor da maioria. As bancadas do PS, PCP, BE e PEV votaram contra.
Foram apresentadas apenas algumas declarações de voto: Rui Barreto (CDS), Vasco Cunha (PSD) e os deputados sociais-democratas eleitos pelo Porto, Isabel Moreira (independente pelo PS).
A iniciativa, que dá corpo a uma proposta do Governo, prevê a extinção de mais de mil freguesias, o que tem sido muito contestado pelos autarcas. Nas galerias do plenário, encontravam-se representantes da Associação Nacional de Freguesias, mas não se manifestaram.
Foi também aprovada, com os votos da maioria e do PS, a proposta sobre o trabalho portuário. Os deputados Pedro Delgado Alves e Isabel Moreira, do PS, anunciaram declaração de voto.”
Jornal Público, 7 de dezembro de 2012

Para que possamos compreender melhor esta questão é importante termos presente o que é o poder local. O poder local foi instituído em 1976. A existência de autarquias locais no conjunto da Administração Pública portuguesa é um imperativo constitucional determinado pelo artigo 235º da CRP.
    No continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, estas últimas ainda por instituir.
    Atualmente, existem em Portugal 308 municípios dos quais 278 no continente e 30 nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira. O país comporta ainda 4259 freguesias que representaram 0,098 % do Orçamento do Estado de 2012.
    As autarquias locais respondem à necessidade de assegurar a prossecução dos interesses próprios de um certo agregado populacional, justamente aquele que reside nessa fração de território.
    Outra coisa que não podemos deixar de salientar sobre estas e que é importante para que compreendamos a nossa administração pública é que as autarquias locais são todas e cada uma delas, pessoas coletivas distintas do Estado, independentes deste, embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. A existência constitucional de autarquias locais, e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central, fazem parte da própria essência da democracia, e traduzem-se no conceito jurídico-político de descentralização.
    A lei nº 22/2012 de 30 de maio aprovou a reorganização administrativa territorial autárquica.
    Na sequência da referida lei, a unidade técnica para a reorganização do território apresentou à Assembleia da República, a 5 de novembro de 2012, os pareceres e propostas concretas de reorganização administrativa, propondo a extinção de quase 1200 freguesias. Foi recebido, pela maioria dos presidentes de juntas de freguesia, com preocupação e incerteza e muitos são inclusive contra, sendo que a maior preocupação é em relação às áreas rurais. Fernando Ruivo, sociólogo do centro de Estudos Sociais de Coimbra, afirma que esta agregação irá criar uma tensão social: “depois da perda das escolas, das farmácias, dos tribunais, agora o adeus às freguesias, que em muitos casos são a única referência da presença do Estado.”

    A reorganização administrativa das juntas de freguesia, finalmente aprovada no dia 6 de dezembro de 2012, esteve sujeita a uma enorme polémica com a maioria dos órgão locais a defender, de diferentes maneiras, o status quo vigente: começando, por exemplo, pela Associação Nacional de Freguesias (Anafre) a pedir a suspensão imediata desta reforma para ser retomada depois das eleições autárquicas de 2013; passando pelo facto de muito poucos municípios se terem pronunciado com planos corretamente apresentados de agregação de freguesias à unidade técnica competente; pela Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) que escreveu uma carta aos presidentes dos Grupos Parlamentares e à Presidente da Assembleia da República contra a discussão, na generalidade, deste projeto lei (n.º 320/XII); até aos próprios aparelhos partidários reféns de alguns favorecimentos de prestadores locais de serviços. Muito poucos se revelam a favor e com interesse por discutir o assunto.
    Percebe-se, do meu ponto de vista, que o poder local procura defender interesses instalados com os próprios aparelhos partidários a lutar pela manutenção do atual mapa de freguesias. Estas estruturas locais dão emprego direto a estas estruturas e favorecem muitos negócios nas autarquias, alguns bem conhecidos na sociedade portuguesa. O argumento mais referido é o de que irá destruir a relação de proximidade entre eleitores e eleitorado (como se um serviço se medisse pela número destas pequenas administrações), dificultando, em particular, a vida dos cidadãos dos meios rurais, até à identidade daquelas pessoas, tão afeiçoadas à sua junta de freguesia. No entanto, mostram ignorar que as juntas de freguesias descendam das juntas de paróquia, criadas há quase 200 anos e que o mundo mudou. Os transportes de hoje em dia, permitindo rápidas e fáceis deslocações, aliados às novas tecnologias da informação e comunicação, que facilmente permitem uma chamada telefónica, um email ou uma videoconferência e com as substanciais alterações demográficas por todos o país (um esvaziamento do interior, em especial das zonas rurais) são mudanças profundas que têm que ser tidas em contas. E trata-se de uma reorganização meramente administrativa, ainda que juntas de freguesia desapareçam, não se perde a identidade do nome das próprias localidades que se mantêm.
    O desafio é procurar que o serviço prestado pelo poder local, essencial pela proximidade que mantém com as pessoas, seja eficiente, centrado para a sua qualidade e é possível fazer melhor reduzindo o número de freguesias neste ajustamento às mudanças do país desde 1830 (data do documento emitido pelo governo provisório para a criação das juntas de paróquia).

Discrionaridade no ãmbito do Direito Adminstrativo

Tendo os alunos juntamente com a Sra.Professora abordando já a maior parte  matérias relativas ao primeiro semestre do presente ano lectivo, com certeza que já todos nós tivemos perante a oportunidade de ouvir falar em poder discriocionário,dizendo de outro, em discricionaridade no âmbito do Direito Administrativo. Achei por bem esclarecer do que se trata, e debruçar-me no presente texto sobre o que tal é e o com tal implica na esfera deste ramo público do Direito.
   Pois bem, quando se está perante um poder discrionário, o mesmo significa que existe uma permissão do legislador, ou tecnicamente falando, uma concessão do legislador. Trata-se de uma situação que implica que tenhamos uma norma jurídica-administrativa autorizativa e que supostamente dirá "pode", ficando desta forma comprovada sua natureza facultativa. Tipicamente é assim.Implica uma escolha do receptor da norma, ou melhor dizendo, da ente administrativo incumbido de prosseguir o interesse público. Este terá face a um problema de escolha de conteúdo, de optar entre as alternativas deixadas pela norma. Nisto reside a dimensão do poder discricionário, a sua índole.
  Mas a situação não é tão fácil de resolver como á vista desarmada pode parecer, uma vez que o ente administrativo depara-se frequentemente com conceitos indeterminados,ficando dificultada a tarefa do decisor devido á imperfeição da norma, á sua imprecisão. Coloca-se um problema de interpretação. Tal é inevitável em Direito Público, uma vez que esta lida com conceitos imprecisos, como é exemplo o de "interesse público".
  O que pretendi saber foi até onde poderia ir o ente executor diante desta discricionariedade. Entre as várias concepções defendidas, ao longo da história, primam na actualidade as modernas, mais adaptadas ao cariz do nosso Direito Administrativo actual. Pois bem, é inútil tentar diferenciar a interpretação dos tais conceitos indeterminados da discricionaridade, nos tempos em que vivemos. O aplicador da norma tem uma função constitutiva. Na realidade, na prática, é com essa função que ele deve agir, sobretudo perante conceitos indeterminados tipo. Mas a discrionaridade, ao contrário do que possa parecer, não implica livre arbítrio do aplicador do preceito legal. Este deve orientar-se perante o imperativo do interesse público, e é com este que se controla a liberdade, deixada á partida, ao executante.
   É assim devido ao Estado de Direito em nos inserimos, ao tipo de Adminstração que temos, moldado ás imposições do mundo moderno, em que tanto se proclama os direitos dos indivíduos.

Associações Públicas

Uma associação é uma pessoa colectiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou colectivas que não tenha por fim o lucro económico dos associados (se o tivesse, seria uma sociedade) – artigos 157º e 167º do Código Civil.

A maior parte das associações são entidades privadas. Mas em relação a algumas associações a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecução de certos interesses colectivos, chegando mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjunto de poderes públicos ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restrições de carácter público. Estas associações têm ao mesmo tempo natureza associativa e de pessoas colectivas públicas, daí a denominarem-se de associações públicas.

Definição: pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

Enquanto que os institutos públicos e as empresas públicas têm um substrato de natureza institucional e existem para prosseguir interesses públicos do Estado, as associações públicas têm um substrato de natureza associativa e prosseguem interesses públicos próprios das pessoas que as constituem. Há, ainda, uma diferença relevante entre estas associações e as empresas públicas, elas não têm por fim o lucro.

Elas caracterizam-se pela sua heterogeneidade quanto ao tipo de associado, quanto às origens históricas e quanto aos fins prosseguidos: existem associações públicas de entes públicos, associações públicas de entes privados e, simultaneamente, entidades públicas e privadas.

Não existe um diploma legal que regule as associações públicas no seu conjunto. No entanto, como pessoas colectivas que são há um grande conjunto de regras e princípios constitucionais que a elas se aplicam, tais como: princípio da conformidade dos actos com a CRP (3º/3 CRP); vinculação ao regime dos direitos, liberdades e garantias (18º/1 CRP); direito dos particulares de poderem aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos (20º CRP), princípio da responsabilidade civil por violação dos direitos dos particulares (22º CRP); fiscalização das suas finanças pelo Tribunal de Contas (214º CRP); submissão a todos os princípios constitucionais sobre organização ou actividade administrativa (267º e 267º CRP) e a todos os direitos constitucionais dos particulares (268º CRP), entre outros.

O recurso ao direito privado é, também aqui, crescente. Estas entidades actuam segundo regras de direito público quando pretendem agir perante os seus associados, ou mesmo terceiros, munidas de poderes de autoridade, e quando desenvolvem actividades instrumentais seguem, normalmente, o direito privado.

1.    Associações públicas de entidades públicas

São entidades que resultam da associação, união ou federação de entidades públicas menores e, especialmente, de autarquias locais. Nos últimos anos têm-se desenvolvido e multiplicado de uma forma muito intensa.

Nestes casos a leis entrega a uma associação de pessoas privadas a prossecução de um interesse público destacado de uma entidade pública de fins múltiplos, o Estado, e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos. A lei confia nas capacidades destes para, em associação, desempenharem adequada e correctamente a missão de interesse público colocada sobre os seus ombros. Ela reconhece, de uma forma implícita, que nas circunstancia do caso, um certo interesse público será melhor prosseguido pelos particulares interessados, em regime de associação, e sob a direcção de órgãos por si próprios eleitos, do que por um serviço integrado na administração directa do Estado.

Exemplos: associações de freguesias, comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas ou as regiões de turismo. Todos estes casos representam a associação de determinadas pessoas colectivas públicas para a prossecução de um fim em comum.

Em especial das ordens profissionais:

Definição: associações públicas formadas pelos membros de certas profissões de interesse público com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional.

As suas funções são de: representação da profissão face ao exterior, apoio dos seus membros, regulação da profissão e outras funções administrativas acessórias ou instrumentais.

As funções de regulação profissional desdobram-se na regulação do acesso à profissão e na regulação do exercício da profissão.

Estas funções exigem, como é natural, que seja colocado na disponibilidade destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária natureza. Elas dispõem de poder regulamentar, bem como do poder de praticar actos administrativos, definidores da situação jurídica individual e concreta dos seus membros e mesmo de terceiros.

Assim, os traços do regime legal das ordens profissionais que suportam a sua actividade traduz-se, normalmente, nas características de:

a.    Unicidade

Impede a existência de outras associações públicas com os mesmos objectivos e o mesmo âmbito de jurisdição, mas não inviabiliza outras associações com diferente âmbito territorial, nem, muito menos, a existência de associações privadas paralelas para desempenhar funções vedadas às ordens profissionais (funções sindicais, por exemplo).

b.    Filiação ou inscrição obrigatória

c.    Quotização obrigatória

d.    Auto-administração

e.    Poder disciplinar

Vai desde à interdição do exercício da actividade profissional, implica a existência de um conjunto de garantias dos seus destinatários

2.    Associações públicas de entidades privadas

  

É a categoria mais importante das associações públicas pois constitui o seu paradigma.

Exemplos: ordens profissionais ou câmaras profissionais (partilham do mesmo conceito das anteriores mas neste caso o grau académico dos associados é intermédio e no primeiro é superior), podendo-se ainda considerar as academias cientificas e culturais.

3.    Associações públicas de carácter misto

    

Numa mesma associação agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas públicas e indivíduos ou pessoas colectivas privadas. É o caso dos centros de formação profissional e de gestão partilhada, das cooperativas de interesse público ou dos centros tecnológicos.

4.    Figuras afins

São figuras afins:

a.    Associação Nacional de Municípios e a Associação Nacional de Freguesias

b.    Associações políticas

c.    Igrejas e as demais comunidades religiosas

d.    Associações sindicais

e.    Cruz Vermelha Portuguesa

f.     Federações desportivas

g.    Casas do povo

h.    Associações de solidariedade, voluntários ou de acção social

i.      Associações de desenvolvimento regional

j.      Câmaras de comércio e indústria

k.    Universidades públicas

l.      Comissão da Carteira Profissional do Jornalista

Pedro Poiret Saldanha

Nº22131

Natureza Jurídica da delegação de poderes

Para analisar esta pequeno tema, inserido na delegação de poderes, é importante fazer algumas considerações gerais.
O art. 35º, nº1, CPA, refere-se à delegação de poderes como o acto pelo qual os orgãos administrativos, normalmente competentes para decidir em determinada matéria, podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro orgão ou agente pratique actos admninistrativos sobre a mesma matéria.
A noção de delegação de poderes constante neste artigo, gera consenso entre os partidários de qualquer das várias teses acerca da natureza jurídica, que irei de seguida enunciar.
Não contando com a visão de certos autores, como João Caupers, em que a delegação de poderes é um acto da administração, as posições doutrinárias da doutrina portuguesa, reconduzem-se a três grandes grupos: as que associam o acto de delegação de poderes a uma autorização; as que consideram ser um acto de transferência de competência; e as que consideram um acto de ampliação de competência.

A tese da autorização
Introduzida em Portugal por André Gonçalves Pereira e adoptada por Marcello Caetano, Sérvulo Correia, emntre outros. Para estes autores, não é o acto de delegação que atribui a competência delegável ao órgão no qual ela pode ocorrer, sendo essa competência já existente na esfera daquele órgão, antes do acto de delegação. A fonte desta competência só pode decorrer, implicitamente, da própria norma de habilitação, permitindo a prática de um acto de delegação, e também a competência ao órgão no qual a lei permite a delegação.
Antes da prática do acto de delegação, existe uma situação de competência comum do delegante e do delegado, mas enquanto a competência do potencial delegante é alternativa (podendo escolher entre exercer a competência ou permitir que outro órgão exerça), a competência do potencial delegado é condicionada (tendo de ter autorização do delagante - acto admninistrativo de autorização).
A esta tese, costumam estar associadas quatro grandes consequências:
1º possibilidade de o potencial delegado requerer ao potencial delegante que emita o acto de delegação;
2º existência, após a delegação de poderes, de uma competência simultânea: tanto o delegado como o delegante podem praticar actos que traduzam o exercício da competência delegada;
3º a prática de actos pelo delegado, sem prévio acto de delegação, não gera incompetência, mas sim vício de forma;
4º a avocação não consiste numa reversão da competência delegada para a esfera do delegante, uma vez que tal competência nunca abandonou esa esfera, mas numa proibição de o delegado exercer a competência delegada num caso individual, com o objectivo de evitar decisões concorrentes na mesma matéria.

A tese da transferência da competência
A delegação de poderes não autoriza o exercício de uma competência preexistente: antes do acto de delegação, a competência delegável pertence apenas ao potencial delegante. Deste modo, a natureza da delegação de poderes consiste num acto pelo qual qual o órgão delegante transfere a competência para o potencial delegado (Prof. Diogo Freitas do Amaral e Prof. Marcelo Rebelo de Sousa).
As consequências desta tese são opostas às da tese anterior:
1º o potencial delegado não pode requerer ao delegante a prática do acto de delegação, uma vez que não é titular de qualquer situação jurídica que o legitime (Prof. Freitas do Amaral);
2º na vigência da delegação de poderes, existe uma situação de competência singular do delegado, podendo apenas este praticar actos da competência delegada, excepto se o delegante, através de um acto de avocação, chamar a si o exercício da competência num caso individual;
3º a prática de actos no âmbito da competência delegável, pelo potencial delegado, sem prévio acto de delegação, gera o vício de incompetência relativa.
Esta é a posição maioritária na doutrina portuguesa, tendo sido pela primeira vez desenvolvida pelo Prof. Diogo Freitas do Amaral e posteriormente por Rogério Ehrhardt Soares, Marcelo Rebelo de Sousa, entre outros.
Nesta tese, existem duas variantes: para uma, a delegação de poderes transfere o mero exercício da competência; para outra, a delegação de poderes transfere a competência plena.

• Tese da transferência do exercício da competência

Esta tese é a que tem reunido um maior número de apoios na doutrina portuguesa: Diogo Freitas do Amaral, Fausto de Quadros e Rogério Ehrhardt Soares.
Na base desta tese está uma dissociação entre a titularidade e o exercício da competência. A plenitude da competência mantém-se no potencial delegante, apenas se procede à transferência do mero exercício da competência para o delegado, através do acto de delegação. Na vigência desta delegação, a competência apenas pertence ao delegado, mas a titularidade da mesma mantém-se sempre na esfera do delegante.

• Tese da transferência da competência plena

Defendida apenas por Marcelo Rebelo de Sousa. Rejeita a cisão entre titularidade e o exercício da competência. Através do acto de delegação, o potencial delegante transfere a sua competência, na plenitude, para o delegado, não havendo distinção entre titularidade e exercício da competência.

Tese da ampliação da competência
As raízes desta tese encontram-se em Furtado dos Santos, mas foi o Prof. Paulo Otero quem a desenvolveu. Concordando com a tese da autorização, a lei da habilitação confere directamente a competência delegável ao potencial delegado, sendo, antes da delegação, uma situação de competência comum entre este órgão e o potencial delegante.
No entanto, à semelhança da tese da transferência do exercício da competência, aceita-se a separação entre a titularidade e o exercício da competência: a norma habilitante apenas confere ao delegado, a titularidade da competência, podendo exercer tal competência mediante acto do delegante que lhe confira a faculdade do seu exercício. O acto de delegação tem assim o alcance de alargar a competência do órgão delegado, tornando-a plena.
Esta tese é, de certo modo, uma via intermediária entre as teses da autorização e da transferência do exercício da competência, pelo que as suas consequências são também uma combinação:
1º sendo originalmente titular da competência delegável, o delegado pode requerer ao potencial delegante que lhe transfira o seu exercício;
2º durante a vigência, passa a existir uma situação de competência comum alternativa entre o delegante e o delegado, podendo ambos praticar actos no âmbito da competência delegada;
3º o vício dos actos praticados no âmbito da competência delegável, pelo delegado, sem acto de delegação eficaz, é de incompetência - incompetência delegada;
4º a avocação não envolve uma reversão da competência delegada, para a esfera do delegante, uma vez que tal competência nunca abandonou essa esfera.

                                                                                                
                                                                                           Mariana Serra, nº 22024

Devolução de poderes, breve análise

A devolução de poderes -  breve análise

Antes de mais é de grande importância que seja feita a distinção entre a integração e a devolução de poderes.

No primeiro caso referimo-nos a um sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir, tanto pelo Estado, como pelas pessoas colectivas de população e território, são postos por lei a cargo das pessoas colectivas às quais pertencem.

Já a devolução de poderes traduz-se num sistema em que alguns interesses públicos do Estado, ou até mesmo das já referidas pessoas colectivas de população e território são, por lei, postos a cargo de pessoas colectivas públicas de fins singulares. Cabe fazer uma pequena nota: tal como refere o professor Diogo Freitas do Amaral, a alusão a “devolução”, não deve ser entendida no seu usual sentido de retorno, mas enquanto transmissão ou transferência, aspecto crucial nesta matéria.

A devolução de poderes vem permitir uma maior comodidade e eficiência na sua gestão, no que à Administração no seu todo diz respeito. Acaba por se descongestionar, de certa forma, a gestão da pessoa colectiva principal. Evita-se, consequentemente, uma crescente burocratização, algo que deve ser realçado, enquanto grande entrave à sua eficiência. Assim, se hipoteticamente, cessasse a devolução de poderes e todas as competências passassem para as direcções-gerais, estaríamos sem dúvida, perante uma paralisia do Estado, como refere, e bem, o professor Freitas do Amaral.  

Existem, naturalmente, algumas desvantagens, que, não poderão deixar de aqui ser referidas. Primeiramente temos a proliferação dos centros de decisão autónomos, não esquecendo os patrimónios separados e alguns fenómenos financeiros que acabam por escapar ao controlo do Estado, inevitavelmente.

Deve ainda considerar-se o perigo da desagregação, uma vez que estamos perante um controlo muito disperso.

Contudo, há uma grande tendência para a devolução de poderes, mas com alguns limites, havendo a obrigação de reduzir o excesso de empresas públicas, institutos e associações públicas.

No que respeita ao seu regime jurídico, a devolução de poderes é sempre feita por lei. Os poderes transferidos são assim exercidos em nome próprio pela pessoa colectiva pública criada para o efeito.

Às pessoas colectivas que recebem a devolução de poderes dá-se o nome de entes auxiliares ou instrumentais, estando estes ao serviço da pessoa colectiva de fins múltiplos que a criou. Estes organismos dispõem, regra geral, de autonomia administrativa e até financeira: mas não há qualquer exercício de auto-administração.

É o Estado (ou a pessoa colectiva de fins múltiplos que os criou) que define as linhas gerais de actuação destes organismos. Não são, de forma alguma, órgãos independentes. De referir ainda que exercem uma administração indirecta.

Estes organismos estão ainda sujeitos à tutela e superintendência. Através da tutela administrativa torna-se possível controlar a legalidade e o mérito da actuação dos referidos organismos, enquanto através da superintendência torna-se possível orientar essa mesma actuação. A submissão à tutela administrativa não afasta a superintendência sobre estas entidades. Fazendo uma breve análise, a superintendência encontra-se no artigo 199.º da Constituição na alínea d)) constitui um poder mais amplo e mais forte do que a tutela administrativa, destinando-se, nas palavras do professor Freitas do Amaral “ a definir a orientação da conduta alheia” enquanto a tutela administrativa “se destina a controlar a adequação do funcionamento de certa entidade”. 

Maria Joana Rodrigues

nº 22093

Institutos Públicos

1.Administração Indirecta do Estado

   A complexidade de certas tarefas da Administração Pública justifica, em grande medida, um tipo de descentralização que, visando a eficácia e a funcionalidade, se revela na criação de entidades tecnicamente especializadas, nomeadamente institutos públicos e empresas públicas.

   A este tipo de descentralização, a que alguns autores chamam de preferência devolução de poderes, dá-se o nome de Administração Indirecta do Estado – um ou vários interesses próprios do Estado são entregues (devolvidos) a um ente personalizado, dotado de autonomia administrativa e financeira (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.I, 3ªed., Almedina, pág.349).

   Os Institutos Públicos são uma das formas da referida descentralização do Estado – descentralização institucional, que dá origem não só aos institutos públicos, mas também às empresas públicas e às associações públicas.

 

                                                                                         -serviços personalizados

Pessoas colectivas públicas de tipo institucional:    -fundações públicas

                                                                                         -estabelecimentos públicos

 

   São estas as modalidades institucionais de administração indirecta do Estado, denominadas, em geral, como institutos públicos, em conformidade com a classificação apresentada pelo Professor Freitas do Amaral.

 

2. Noção

   A administração indirecta do Estado, realizada através de institutos públicos (administração institucional), é uma administração em que o Estado, para a prossecução dos seus fins, cria pessoas colectivas distintas do Estado-administração, devolvendo-lhes os respectivos poderes.

   Na definição do Professor Freitas do Amaral, “instituto público é uma pessoa colectiva pública de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública” (obr.cit.,pág.363).

   O instituto público distingue-se, portanto, das organizações de pessoas, como acontece com as associações públicas (federações de municípios, regiões de turismo, na área pública; ordens profissionais, academias científicas, na área das entidades privadas).

 

3.Regime jurídico

   O regime jurídico dos institutos públicos consta da Lei-Quadro, aprovado pela Lei nº3/2004, de 15 de Janeiro, entrando em vigor no dia 1 de Fevereiro do mesmo ano, alterado pela Lei nº64-A/2008 de 31 de Dezembro, Decreto-Lei nº40/2011 de 22 de Março e Lei nº24/2012, de 9 de Julho.

   Segundo o nº2 do artigo 2º, o referido regime é aplicável aos institutos públicos da administração do Estado e aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações. As suas normas (nº2 do artigo 1º) são de aplicação imperativa e prevalecem sobre as normas actualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário resulte expressamente da presente lei (Lei-Quadro).

   Entre os regimes especiais encontram-se os institutos de gestão participada (artigo 47º). Além destes, gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na estrita medida necessária à sua especificidade, os diversos tipos de institutos públicos enumerados nas diversas alíneas do nº1 do artigo 48º, tais como as universidades e escolas de ensino superior politécnico, as instituições públicas de solidariedade e segurança social, os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde e as entidades administrativas independentes. Cada uma destas categorias de institutos pode ser regulada por lei específica (nº2 do mesmo artigo).

   Além destas categorias de institutos, as diversas alíneas do nº3 do mesmo artigo inclui outras que gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na medida necessária à sua especificidade.

   As fundações públicas estão abrangidas pela Lei-Quadro das Fundações (Lei nº24/2012, de 9 de Julho), em especial pelos artigos 48º e seguintes.

   No que respeita ao regime comum, os institutos públicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio, devendo, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira, só podendo em casos excepcionais devidamente fundamentados, serem criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (artigo 4º).

   Regem-se pelas normas constantes da Lei-Quadro e demais legislação aplicável às pessoas colectivas públicas, em geral, e aos institutos públicos, em especial, bem como pelos respectivos estatutos e regulamentos internos (nº1 do artigo 6º). Deve, no entanto, atender-se ao disposto no já citado nº2 do artigo 1º.

 

4.Órgãos

   Os institutos públicos têm como órgãos um conselho directivo (artigos 18º a 25º), um fiscal único responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial (artigos 26º a 28º) e pode ainda ter conselho consultivo – órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de actuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho directivo (artigos 29º a 32º).

 

5.Tutela, superintendência e responsabilidade

 

   Os artigos 41º, 42º e 43º dispõem sobre tutela, superintendência e responsabilidade dos institutos públicos.

   No que respeita à tutela, o artigo 7º, no seu nº1, refere-se ao ministério da tutela, dispondo que cada instituto está adstrito a um, “em cuja lei orgânica deve ser mencionado”. Na hipótese de repartição ou partilha da tutela sobre determinado instituto por mais de um ministro, “considera-se adstrito ao ministério cujo membro do Governo sobre ele exerça poderes de superintendência”.

   Temos, portanto, de distinguir a tutela da superintendência.

   Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa (Lições de Direito Administrativo, Editor, 1994/95, pág.283), o poder de tutela (ou de controlo sobre a Administração Autónoma) é aquele que é detido pelo Estado-Administração, consistindo “no controlo da gestão de outra pessoa colectiva integrada na Administração Pública, seja ela pública, seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

   Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral (obr.cit.,pág.880) diz que “a tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

   Trata-se, portanto, de poderes de intervenção na gestão de uma pessoa colectiva, poderes esses definidos na lei.

   No que respeita aos institutos públicos, esses poderes estão definidos no artigo 41º, abrangendo autorizações e aprovações.

   As autorizações dizem respeito a matérias da competência do, neste caso, instituto público, mas cujo exercício depende de prévio consentimento da autoridade de tutela.

   As aprovações consistem no assentimento da autoridade de tutela a uma anterior decisão dos órgãos de gestão das entidades tuteladas. Estas têm competência para decidir, mas necessitam de aprovação para executarem as suas decisões.

   A superintendência, ainda segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa (obr.cit.,página 282), “é um poder definido por lei e conferido ao Estado-Administração para definir os objectivos e orientar a actuação de outras pessoas colectivas públicas.”

   Trata-se de um poder de orientação ou de definição de objectivos e não de intervenções na gestão através de autorizações ou aprovações. Limita-se à “emissão de directivas ou orientações, genéricas e abstractas, que vinculam os comportamentos dos orientados quanto ao fim, mas não quanto ao conteúdo e à forma de execução”.

   No que respeita aos institutos públicos, esse poder está definido no artigo 42º.

   Finalmente, o artigo 43º determina que ficam sujeitos a responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, os titulares dos órgãos dos institutos públicos e os seus trabalhadores pelos actos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável.

 

 

Sofia Pires

Nº20822

Princípio da Legalidade

1.Noções

   A Constituição da República Portuguesa, no nº2 do seu artigo 2º, consagra o princípio da subordinação do Estado à Constituição e estabelece como fundamento do próprio Estado a legalidade democrática.

   A expressão “legalidade democrática” implica que os órgãos e agentes administrativos estejam “subordinados à Constituição e à lei” (nº2 do artigo 266º da Constituição) e que na “prossecução do interesse público”, visado pela Administração Pública, esses órgãos e agentes ajam de acordo e “no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” (nº1 do mesmo artigo).

   Na sequência destas normas constitucionais, o nº1 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo estabelece o seguinte:

“Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos”

   Segundo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 30 de Junho, de 1977 (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, I, Editorial Danúbio, Lda, 1982, págs.234 e 235), “… este princípio, que constitui um princípio fundamental da nossa ordem jurídica e emerge do próprio conceito de Estado-de-Direito parece abranger, para além do respeito das normas jurídicas, o das vinculações resultantes das manifestações de vontade destinadas à produção de efeitos em casos concretos, até porque as mesmas, precisamente por aquele primeiro aspecto, têm de se conformar com as normas jurídicas, daí, que a vinculação no citado segundo aspecto se possa basear, afinal na vinculação a que se refere o primeiro.”

   A submissão à lei da Administração Pública abrange, portanto, todos os actos normativos considerados como lei em sentido genérico e material, tais como lei da Assembleia da República, decretos-leis do Governo, decretos regionais e regulamentos administrativos. Ou seja: a regra geral de actuação da Administração Pública é o da “reserva legal”, a qual abrange o respeito das normas jurídicas pelos órgãos e agentes da Administração quando chamados a intervir em casos concretos (os actos administrativos, por exemplo, que as desrespeitem são inválidos). Mas um segundo aspecto podemos ainda considerar, isto é, a administração pública deve também respeitar os próprios actos administrativos que profere e também os contratos administrativos que celebra. Ao respeitá-los está ainda a observar, de forma mediata, o princípio da legalidade.

   O princípio da legalidade consiste, por conseguinte, na chamada “reserva legal”, segundo a qual “os órgãos e os agentes da Administração Pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, 2ªed., pág.50).

   Como o mesmo autor acrescenta (págs. 50 e 51), trata-se de uma definição que se distingue da do Professor Marcello Caetano (“nenhum órgão ou agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar actos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma geral anterior”) por três aspectos:

-Formulação positiva (diz o que a Administração deve fazer e não o que está impedida de fazer);

-Extensão (abrange toda a actividade administrativa e não apenas aquela que pode lesar os direitos e interesses dos particulares);

-Princípio da competência (a Administração só pode fazer aquilo que a lei permite e não tudo aquilo que a lei não proíbe, como sucede no Direito privado, em que vigora o princípio da liberdade).

 

2.Conteúdo

 

   Completando um pouco mais o que se referiu no ponto anterior, o princípio da legalidade abrange todo o “bloco legal” (na expressão de Hauriou), a saber:

-A Constituição;

-A lei, em sentido formal e em sentido material;

-O regulamento;

-Os direitos resultantes de contrato administrativo e de direito privado;

-Os direitos resultantes de acto administrativo constitutivo (de direitos);

-Os princípios gerais de Direito;

-O Direito Internacional que vigore na ordem interna.

   Como salienta o Professor Freitas do Amaral (obr.cit.,pág.58), “a violação, por parte da Administração Pública, de qualquer destas sete categorias de normas ou actos implica a violação da legalidade (hoc sensu) e constitui, por conseguinte, ilegalidade”.

 

3.Objecto

 

   O princípio da legalidade abarca regulamentos, actos administrativos, contratos administrativos, contratos de direito privado e simples factos jurídicos (todos têm de respeitar a lei – princípio da prevalência ou da preferência).

   Qualquer violação da legalidade no exercício destas formas de actuação administrativa gera ilicitude com as consequências jurídicas dela decorrentes, tais como a invalidade e a responsabilidade civil (princípio da prevalência ou da reserva de lei).

 

4.Preterição do princípio da legalidade

 

   O nº2 do artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo dispõe que se justifica a preterição das regras abrangidas pelo princípio da legalidade, quando se verifique estado de necessidade. Assim, são justificados os actos praticados, quando se verifique um perigo iminente e actual, para cuja produção não haja concorrido a vontade do órgão, que suscite uma tal colisão de interesses que leve a Administração a agir com preterição dessas regras, para evitar um mal maior.

   Trata-se de situações de necessidade pública (estado de guerra, estado de sítio, grave calamidade natural). Nestes casos a Administração Pública fica dispensada “de seguir o processo legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares” (Freitas do Amaral, obr.cit., pág.61).

   Posteriormente, é obrigada a indemnizar os particulares dos prejuízos causados.

 

 

 

Sofia Pires,

Nº20822