Faculdade
de Direito de Lisboa
Prof. Vasco Pereira da Silva
Assistente: Profª. Alexandra Leitão
Direito
Administrativo
A Privatização. Sim ou não?
Posição defendida:
Manutenção do
actual modelo de dois canais televisivos, mediante contrato de concessão a empresa
pública, com melhoria da qualidade de gestão e de rentabilização dos custos
Antes de mais, cabe analisar alguns conceitos
que melhor explicitam a nossa posição.
Por
Administração pública entende-se conjunto de serviços organizados e mantidos pela
colectividade com vista ao cumprimento da tarefa fundamental da satisfação das
necessidades colectivas.
Já o serviço
público manifestar-se-á
aquando de uma intensa necessidade colectiva. Estes serviços podem ter origens
múltiplas mas é certo de todos eles concorrem para a satisfação das
necessidades colectivas. Estão divididos em três grandes categorias: segurança,
cultura (onde se insere a temática da RTP) e bem-estar.
O conceito e a existência de um
serviço público de televisão enquanto baluarte do conhecimento é de enorme importância.
Uma televisão pública pode ser um símbolo da nacionalidade (programas como, por
exemplo, transmissão das
cerimónias do Dia de Portugal, as Marchas de Lisboa, a 21.º Meia Maratona
Internacional de Lisboa, de conhecimento substantivo e educativo, de transparência de um serviço
educacional eficaz e contributivo, que reúne toda a família em redor da
televisão. Este é o serviço encarregue de moldar os horizontes dos cidadãos,
dirigindo-os para valores e necessidades mais imperativos. Este é o serviço que
deve promover à aquisição de saberes, fortalecendo o sentido crítico do público
de que é exemplo o programa os “Prós e
Contras” da RTP1, que recebeu o troféu de “Melhor Programa de Televisão” e foi
nomeado para o melhor programa de informação no “prémio autores 2011”, reforçando as
condições para o exercício informado da cidadania e para o desenvolvimento de
laços de solidariedade social. Uma televisão pública não pode prescindir nunca
de garantir a transmissão de programas de carácter cultural, educativo e
informativo para públicos específicos. Foram emitidos cerca de 700 títulos exclusivamente dedicados aos
temas portugueses relacionados com artes e letras, biografias, língua,
história, culinária, música, religião e outros patrimónios que partilhamos e
nos identificam, num total de 6.518 horas de emissão.
Deve também ser assegurada a
emissão de programas que valorizem a economia e a sociedade portuguesa algo que a RTP garante e que, segundo os
relatórios de 2011 registaram uma duração superior a 9.200 horas. Deve garantir a
possibilidade de acompanhamento das emissões por pessoas com necessidades
especiais, nomeadamente através do recurso à legendagem por teletexto, por
interpretação por meio de linguagem gestual.
Disto são exemplos os vários programas institucionais como a “Voz do Cidadão”,
“Linha da Frente”. Deve ainda
garantir o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política,
nos termos constitucional e legalmente previstos; garantir o exercício dos
direitos de antena, de resposta e de réplica politica, nos termos
constitucional e legalmente previstos; emitir as mensagens cuja difusão seja
solicitada pelo Presidente da não seja solicitada pelo Presidente da República,
pelo Presidente da Assembleia da Republica ou pelo Primeiro-Ministro; ceder
tempo de emissão à Administração Pública, com vista à divulgação de informações
de interesse geral, nomeadamente em matéria de saúde e segurança públicas.
Cabe-nos ainda realçar a transmissão de jogos
amadores, incidindo também sobre desportos que não apenas do futebol,
respeitando as minorias e dando-lhes alguma visibilidade, negligenciados por
grande parte dos canais privados.
Posto isto, tendemos a considerar que
a RTP presta um verdadeiro serviço público.
No entanto, tendo em conta que também
os outros canais televisão prevêem algumas das situação que acabei de enunciar,
o ponto fulcral da oposição à privatização do canal, no que ao serviço público
prestado diz respeito, incide no factor “garantia”. Apenas e só a RTP pode
garantir que tais programas continuem a passar na televisão portuguesa, e que
tais minorias sejam protegidas.
Todos os canais poderão actualmente prestar alguns destes
serviços, mas só com a RTP há uma garantia de continuidade.
Importa
ainda esclarecer a diferença entre privatização de tarefas públicas e
privatização no sentido de execução de tarefas públicas. Na privatização de tarefas,
o Estado renuncia a sua missão, confiando-a ao sector privado, à sociedade,
podendo ainda, assumir uma responsabilidade pública de garantia. Todavia, em si
mesma, a tarefa é privada, e como tal, pode exercer-se no contexto de liberdade
da empresa. Inversamente, na privatização no domínio de tarefas públicas, estão
envolvidas tarefas públicas, missões por cuja execução o Estado se
responsabiliza. O Estado não tem aqui apenas o dever de garantir a obtenção de
certos resultados ou a realização de certos fins, mas, um dever de executar,
respondendo perante o povo, naquilo a que se chama “responsabilidade última
pela execução da tarefa”. Em conclusão, do referido resulta: a privatização
material de tarefas ocorre no contexto da deslocação de uma incumbência do
Estado para a Sociedade; por sua vez, a privatização no âmbito da execução de
tarefas públicas processa-se no espaço exclusivamente publico, não pressupondo
qualquer trânsito ou deslocação da tarefa em si mesma.
Enquanto
forte pilar da nossa argumentação, é de referir a importância da teoria do
contrato. Foi Jody Freeman quem
apresentou o estado moderno administrativo como um “contracting state”, isto é, um Estado que interiorizou a cultura do
contrato como um instrumento ao serviço da realização dos seus fins
institucionais. Além dos clássicos contratos de concessão de obras e de serviços
públicos, o Estado recorre ainda a outros modelos de contrating out e
de outsourcing, pela via dos quais confia a entidades privadas
a gestão de missões públicas ou a realização de trabalhos essenciais para o
desempenho das tarefas públicas pelo próprio Estado.
No caso da RTP, estamos perante um contrato de concessão de serviço
público de televisão entre o Estado Português, representado pelo Senhor
Ministro do Estado e das Finanças, Prof. Dr. Fernando Teixeira dos Santos e
pelo Senhor Ministro dos Assuntos Parlamentares, Prof. Dr. Augusto Santos Silva
e a Radio e Televisão de Portugal, S.A. De notar que, a
estrutura e funcionamento da concessionária do serviço publico de televisão
devem garantir a sua independência perante o Governo, a Administração e os
demais poderes públicos.
Por
fim, cabe-nos referir a natureza jurídica e objecto da RTP. Trata-se de uma sociedade anónima de
capitais exclusivamente públicos e que tem por objecto principal a prestação
dos serviços públicos de rádio e de televisão podendo, ainda, prosseguir
quaisquer actividades, industriais ou comerciais, relacionadas com a actividade
de rádio e televisão.
ARGUMENTOS CONTRA A PRIVATIZAÇÃO DA RTP
A violação do quadro constitucional do serviço
público de televisão
A privatização da RTP viola a Constituição. A nosso ver, apesar de a Lei da Televisão afirmar que o serviço público não tem que
ser assegurado por operadores públicos, podendo ser também por privados, a
Constituição assume, em qualquer circunstância, superioridade em relação a
qualquer lei.
A Constituição incumbe o Estado de
assegurar, segundo o art.38º, nº5 da CRP, a existência e o funcionamento de um
serviço público de rádio e televisão. Logo, o Estado não pode renunciar à
prestação de um serviço público de media.
Trata-se, pois, de uma obrigação do Estado que não é
susceptível de uma diferente opção do legislador comum.
O
art.38º, nº6 da CRP, prevê a existência de um sector público da comunicação
social. Assim o Serviço Público de rádio e televisão (SPRTV), não pode ser
assumido, ainda que em regime de concessão, por entidades cujo capital seja
maioritariamente privado. A garantia institucional da liberdade de comunicação,
desapareceria com a opção de exploração ou gestão do SPRTV pelo sector privado.
A
lei nº 4/2001, de 23 de Fevereiro, e a Lei nº 27/2007, de 30 de Julho,
respectivamente, lei da rádio e lei da televisão (actualmente, fase de revisão)
prevêem a existência e o funcionamento de um serviço público. As referidas leis
remetem os termos e condições do funcionamento dos serviços públicos para os
respectivos contratos de concessão que regulam a prestação desse serviço. Os
estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP), concessionária dos
serviços públicos de rádio e televisão, foram aprovados pela Lei nº 8/2007, de
14 de Fevereiro.
Lei
da Televisão Nº1, artº 51 vem dizer-nos que a programação deve promover a
formação cultural e cívica dos trabalhadores, garantindo o acesso de todos à
informação.
Constitucionalistas como Gomes
Canotilho, Jónatas Machado, Vital Moreira, Jorge Miranda, partilham a ideia de
que o SPRTV não pode ser explorado senão por uma empresa pública.
A CRP é clara quando afasta
qualquer modelo de gestão privada do sector público, segundo o art. 82º, nº2.
“O sector público é constituído pelos meios de produção cujas propriedade e
gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas”. Tal previsão na
nossa CRP, em matéria de comunicação social, não deve ser considerada
desactualizada, estando conforme à doutrina subscrita pela EU e pela própria
Comissão.
Um dos princípios consagrados na
Constituição da República "é não permitir a concentração dos meios de
comunicação social" em Portugal, para que "um pequeno grupo" não
possa vir a controlar um significativo número de órgãos de comunicação.
Se o Governo seguir a via da concessão a
privado, estará em primeiro lugar a "descaracterizar a natureza pública e
inderrogável do serviço público de rádio e de televisão, os quais só podem ser
assegurados directamente pelo Estado na sua existência e funcionamento".
Outro
ponto que nos parece bastante relevante é que, por outro lado, não garantindo a
complementaridade na prestação do serviço público de televisão entre dois
canais, um para largas audiências e outro para minorias e públicos específicos,
o anunciado novo modelo da RTP com apenas um canal generalista desrespeita
princípios em que assenta o serviço público, como a universalidade (chegar a
todos os públicos possíveis), a igualdade (não discriminar sectores da
sociedade) e a coesão nacional (ignorar franjas sociais), violando o quadro
essencial da garantia constitucional que incumbe ao Estado de assegurar um
serviço público de rádio e de televisão.
Existe
quem sustente que o modelo admitido pelo Governo «não serve a independência,
nem a liberdade, nem a pluralidade que deve ter um serviço público, é antes um
atentado ao próprio conceito de serviço público».
O ex-líder do
CDS Adriano Moreira defende que o Tribunal Constitucional deve ser ouvido no
processo de concessão da RTP, sublinhando que esta questão necessita de um
«cuidado jurídico extraordinário». A Constituição não pode ser ultrapassada,
ela tem que ser inteiramente respeitada e por isso, seja qual for a solução,
que o Tribunal Constitucional seja ouvido e, por isso, o Presidente da
República mande o diploma para ao Tribunal Constitucional.
Assim, a solução ponderada para se concessionar a um particular a gestão de
um serviço público de rádio e de televisão colide com a Lei Fundamental.
A garantia da soberania nacional
Num
quadro crescente ocupado por empresas multinacionais e players das telecomunicações, a existência de um influente operador
de capitais públicos constitui a uma garantia de existência de uma empresa
nacional. Para além de importante factor da soberania nacional, um influente
operador público pode e deve ter um proeminente papel na promoção da língua e
da cultura portuguesa.
A RTP
privilegiou um conjunto de temas que contemplaram valores de identidade
nacional, através da emissão de programas que evidenciaram a história, a
língua, as tradições, as celebrações, as artes e as letras, entre outros
patrimónios do ser e do fazer português.
A RTP
preocupa-se em apresentar uma informação ajustada à realidade, expondo de forma
clara e objectiva os factos, sendo neutra na divulgação e independente do poder
político.
Quanto
à RTP Internacional, esta emitiu programação própria e exclusivamente dedicada
a portugueses residentes fora de Portugal.
Os exemplos dos operadores públicos de
televisão na Europa
A
ideia de privatizar o operador de serviço público é absolutamente insólita na
Europa. Mesmo em países que enfrentam agora uma enorme crise económica, como a
Grécia e a Irlanda, a questão da privatização não foi proposta por ninguém. O
único exemplo na Europa é o TF1, canal francês privatizado em 1987.
O desrespeito dos documentos nas instancias
europeias subscritas pelo Estado português
- Protocolo em anexo ao Tratado de
Administração de 10 de Novembro de 1997,que vem salientar que a radiofusão de
serviço publico nos estados-membros se encontra directamente associado as necessidades
de natureza democrática social e cultural de cada sociedade, bem como a
necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social.
- A declaração do Comité de Ministros
do Conselho da Europa sobre a Garantia da Independência do Serviço Publico de
Radiofusão, assinada a 27 de Setembro de 2006, apela aos estados-membros para
que providenciem os meios legais, políticos, financeiros, técnicos e outros,
necessários à garantia da genuína Independência editorial e da autonomia institucional
das organizações do serviço publico de radiofusão em ordem a remover qualquer
tipo de interferência politica na Economia.
O Custo
É falso o argumento de que a RTP tem um custo excessivo. Os diversos
canais custam hoje cerca de 230 milhões de euros por ano, ou seja cerca de 2
euros por habitante por mês. Em valores absolutos, a RTP é um dos operadores
públicos europeus mais baratos. Através de outro critério, o do PIB, a RTP tem
um custo de 0,13%, menos 23% que a média europeia. Lembre-se ainda que os
canais de rádio não têm publicidade comercial e, os de televisão, ou têm
publicidade limitada (RTP1 tem metade da publicidade dos operadores comerciais)
ou, no caso da RTP2, não a emite de todo. Relativamente à questão dos salários,
não negamos a necessidade de um reajuste face à situação económica do país e à
fraquíssima capacidade financeira dos contribuintes. Para além disso, o novo
canal poderia não assegurar satisfatoriamente nem as grandes audiências nem os
públicos minoritários: jovens e crianças, minorias religiosas e étnicas,
públicos com necessidades especiais, adeptos de desportos amadores, amantes de
programação mais erudita, que veriam os programas que actualmente têm à
disposição ser transferidos para horários com menos audiência ou até mesmo
retirados do ecrã.
Arons de Carvalho sustenta ainda que
é um modelo que «não permite poupança significativa, uma vez que os portugueses
vão continuar a pagar a contribuição audiovisual».
No que respeita às indemnizações
compensatórias, defendemos a hipótese de estas acabarem e, a RTP passar a
sobreviver apenas das receitas da publicidade e da contribuição audiovisual.
As
consequências para o sector da comunicação social
Relativamente
ao mercado publicitário, os valores relativos a 2011 indiciam uma assinalável
quebra no mercado publicitário. Por exemplo: em 2001, os três operadores de
televisão somaram 340 milhões de receitas publicitárias, mas em 2011 esse valor
baixou para cerca de 299 milhões.
A
privatização de um canal da RTP ou a sua concessão a uma empresa privada, que
certamente procuraria maximizar as receitas publicitárias, introduzindo um novo
e agressivo operador num mercado mais limitado, teria inevitáveis consequências
na qualidade dos programas emitidos.
A
inevitável baixa do preço da publicidade televisiva arrastaria quebras
semelhantes nos mercados da rádio e da imprensa. Mas não se trata apenas de
cuidar da saúde financeira das empresas do sector. Empresas de comunicação
social em crise não garantem o direito dos cidadãos a conteúdos de qualidade
ficam mais vulneráveis a intromissões dos poderes político e económico.
A
quebra no investimento da publicidade vai verificar-se uma diminuição da
capacidade dos canais em apostar em novos programas e ideias que consigam
captar a atenção do público. Não são apenas os profissionais que trabalham na
caixinha magica, também os telespectadores sairão lesados. A privatização vai
dividir ainda mais o investimento publicitário e limitar os orçamentos das
televisões, fazendo baixar a qualidade dos conteúdos, tornando as coisas mais
complicadas para o sector.
● A
questão da qualidade de gestão e de rentabilização dos custos
Antes
de mais, importa esclarecer o que se entende por rentabilização dos custos.
Este conceito prende-se com uma optimização do processo produtivo, eliminando
os desperdícios e reduzindo custos. Ora, analisemos o que foi feito pela RTP ao
longo da última década no sentido da sua rentabilização, que directamente
influencia a sua receita e que, se conseguida, surge como uma mais-valia para
os contribuintes.
Entre
1992 e 2001, a RTP acumulou mais de mil milhões de euros de dívida; ao
subfinanciamento crónico da sua actividade operacional, nem sempre gerida da
forma mais eficiente e criteriosa, acresciam os custos financeiros inerentes a
uma divida financeira que crescia numa espiral de endividamento que tornava a
sobrevivência da empresa completamente independente do poder politico.
Entre
2002 e 2003, foi efectuada uma reestruturação que veio reduzir para cerca de
metade os custos do universo Portugal Global, que compreende a RTP, a RDP e a
LUSA. Para além de se ter conseguido a sustentabilidade da empresa, prossegui
ainda a sua autonomia e Independência em quatro pilares fundamentais: custos
limitados, proveitos assegurados, função financeira controlada e proibição de
envidamento adicional. O que resultou deste Acordo de Reestruturação foi o
surgimento de uma RTP eficiente, e que sobressai pelo bom funcionamento quando
comparada com a performance dos seus
pares europeus.
Porém,
uma ressalva tem de ser feita, a paisagem social e económica portuguesa tem
vindo a mudar a um ritmo alucinante, e é agora, mais do que nunca, dever do
accionista esclarecer a sua responsabilidade pública em matéria audiovisual e
definir, de forma clara e concisa, perante a Sociedade Portuguesa, que novos
modelos cultural e de gestão são propostos. Todos, em especial o público,
esperam agora que se aponte o quadro material do Serviço Publico de Televisão,
tal como os meios orçamentais para cumprir as missões definidas.
Atentando
no Serviço Publico prestado no actual quadro geral, repare-se que as Obrigações
de Serviço Publico da Concessionaria de Serviço Publico de Rádio e Televisão
encontram-se definidas na Lei da Televisão e da Rádio e, numa apreciação
global, têm vindo a ser cumpridas. Apreciando na generalidade, o Relatório de
Cumprimento destas obrigações, que fornece elementos indicadores da European Broadcasting Union relativos a
2011 permite ainda a comparação com os seus congéneres da União Europeia, o que
nos dá segurança para afirmar que os custos operacionais da RTP são os mais
baixos entre os operados analisados, situando-se 59,4% abaixo da média
europeia.
Conclui-se
assim que, ainda que várias sugestões como a redução de recursos humanos da
empresa ou a aglutinação de sectores editoriais da mesma pudessem contribuir
para uma queda nos custos e consequentemente aumento do lucro, o que é certo é
que a reestruturação tem vindo a ser posta em pratica, de forma a que
obrigações e objectivos da RTP continuem a ser cumpridos.
Posição defendida por:
Ângela Almeida
Assunção Vassalo
Maria Joana Rodrigues
Mariana Serra
Raquel Vaz
A3
