No âmbito do Direito
Administrativo, o Estado-Administração não se confunde com a aceção
constitucional nem internacional: aqui Estado é uma pessoa coletiva pública que
desempenha, sob a orientação do Governo, a atividade administrativa.
De facto, o Estado é uma pessoa
coletiva pública autónoma, de fins múltiplos e variados – que não é confundível
nem com os governantes que o orientam e dirigem nem com as demais entidades que
compõem a Administração Pública!
A Administração do Estado é polimórfica,
ou seja, dentro dela existem “outras Administrações”, pelo que somos capazes de
distinguir as Administrações Direta, Indireta, Autónoma e a Independente.
A Administração Direta do Estado
é a atividade exercida por órgãos e serviços integrados na própria pessoa
coletiva pública Estado - este tem personalidade jurídica autónoma e
reconhecida no âmbito do direito interno.
Fazem parte dos órgãos
administrativos do Estado:
a. O
Governo – art. 182 CRP
b. Os
membros do Governo – art. 183 CRP
c. Os
diretores gerais, diretores de serviços e chefes de repartição
d. Os
governadores civis (que no atual Governo foram extintos!)
Importa considerar o Governo como
órgão da administração central do Estado, pois que para além de órgão político,
este se afigura como o órgão principal da administração central do Estado – art.
182 CRP.
A Constituição confere ao Governo
vários poderes funcionais e importa realçar aqueles que relevam do ponto de
vista da Administração. Assim, em termos de competência administrativa, a
Constituição no seu art. 199.º atribui ao Governo três principais funções:
1. Garantir
a execução das leis
2. Assegurar
o funcionamento da Administração Pública
3. Promover
a satisfação das necessidades coletivas
Decorre daqui que o Governo,
enquanto órgão superior da Administração Pública, para além de ter poderes de
controlo sobre a Administração Direta do Estado, tem também poderes de
superintendência em relação à Administração Indireta e poderes de tutela relativamente
às Administrações Indireta e Autónoma.
Para realizar todas estas tarefas
coloca-se a questão de saber como é que o Governo atua e qual a maneira como
exerce a sua competência?
O Governo pode, em primeiro
lugar, exercer a sua competência a título colegial, através do Conselho de
Ministros – art. 200 e 201 CRP -; e, em segundo lugar, pode exercê-la a título
individual, ou seja, ou pelo Ministro sectorialmente competente ou pelo Primeiro-ministro.
De notar, todavia, que a regra
relativa à competência é a do exercício individual da competência
governamental, pelo que a competência do Conselho de Ministros está prevista
apenas pela lei.
Importa agora evidenciar uma
questão fundamental: o Governo tem diversas atribuições[1]
e a cada Ministro no atual Governo cabe-lhe ou mais do que uma competência[2]
ou não lhe é atribuída nenhuma.
A regra é a de que na pessoa
coletiva Estado, as atribuições estão por lei repartidas por Ministérios.
Assim, os Ministros têm normalmente iguais competências para prosseguir
diferentes atribuições.
Todavia, dado o atual panorama
tal não se verifica: o XIX Governo Constitucional tem uma extensão bastante
limitada o que levanta alguns problemas.
Em primeiro lugar, dada a
conjuntura económico-financeira do País houve a necessidade de reduzir a
extensão do Governo, através da concentração em alguns ministérios de múltiplas
atribuições, o que gerou a criação de “superministérios”.
Este fenómeno de “superministérios”
apresenta-se como uma fuga bastante rápida, mas pouco eficaz no controlo
orçamental que está hoje tanto em debate. O resultado que se pretendeu com a junção
de várias pastas, ou seja, dito de outra forma, a junção de várias atribuições
num só ministério, pode levar a situações em que o próprio ministério se torne
ingovernável, ignorando muitas vezes realidades importantes! Basta pensar no
superministério da economia e do trabalho, no qual se juntam duas realidades
diversas, mas que por contenção orçamental se encontram unidas.
Em segundo lugar, também devido
ao mesmo argumento apresentado anteriormente, algumas atribuições não foram
atribuídas a um ministro nem a nenhum ministério, como foi o caso da Cultura
que foi renegada para um mero Secretário de Estado.
Como a pasta da cultura não tem
uma atribuição em nenhum ministério, significa isto que o secretário de Estado vai
poder atuar como verdadeiro ministro. Digo isto pois os secretários de Estado
apenas têm competência delegada atribuída pelo ministro competente; assim, como
não existe nenhum ministro competente, então ele pode atuar como um verdadeiro
ministro, criando situações de entropia dentro do Governo. A regra da física
aplica-se também aqui na realidade política: quanto maior a desordem de um
sistema, maior a sua entropia!
Em minha opinião, deveria
proceder-se não à criação de superministérios nem à descida de nível de certas
pastas do Governo, mas antes à eliminação de “gordurinhas estruturais”. Um exemplo que infelizmente se tornou
paradigmático são os chamados gabinetes políticos. Estes não são mais do que um
conjunto de pessoas de confiança pessoal nomeados ou pelo 1.º Ministro ou pelos
vários Ministros.
Não fazendo parte da
Administração Direta, porque não têm uma relação administrativa duradoura, nem
do Estado, as pessoas que os integram não têm funções efetivas no campo
administrativo, sendo, portanto, facilmente dispensáveis!
Catarina Pires
20591
Catarina Pires
20591
[1] As
pessoas coletivas existem para prosseguir determinados fins/interesses públicos postos por lei a cargo de um certo ente público; a estes fins
dá-se o nome de atribuições.
[2] Para as
pessoas coletivas realizarem os fins atribuídos da pessoa coletiva necessitam
de poderes funcionais, a que damos o nome de competências.
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