Os Institutos Públicos e a sua Natureza Jurídica

Apesar de poderem existir com diferente designação nos mais diversos países do mundo, a verdade e que, em todas as Administrações Públicas modernas existem Institutos Públicos.

No que diz respeito a Portugal, nem sempre estes organismos foram encarados da mesma maneira. Na doutrina tradicional portuguesa, Instituto Público era caracterizado como um “serviço personalizado do Estado”, no entanto, com o evoluir dos tempos e com os respectivos aprofundamentos sobre a matéria, chegou-se à conclusão de que esta não seria a definição mais correcta, uma vez que apenas dizia respeito a uma espécie de Institutos Públicos. Queremos com isto referir que todos os serviços personalizados do Estado são Institutos Públicos mas que o contrário já não se verifica, o que equivale a dizer que os Institutos Públicos são um género que incorpora diversas realidades, sendo os serviços personalizados uma delas. É a partir deste momento e desta nova concepção que se passa a sentir a necessidade de se falar em Institutos Públicos.

Nos dias de hoje, como nos diz o Professor Diogo Freitas do Amaral, Instituto Público é tido como uma pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública. Podemos daqui retirar algumas ilações. Em primeiro lugar, um Instituto Público é uma pessoa colectiva pública, artigo 3, nº4 e 4, nº1 da LQIP, com personalidade jurídica, artigo 3 nº 1 LQIP. Em segundo lugar, um Instituto Público é uma pessoa colectiva institucional, ou seja, é feita a sua diferenciação com as associações públicas, uma vez que os mesmos têm como substracto uma instituição, o que quer dizer que assenta numa organização de carácter material e não sobre um agrupamento de pessoas. Por fim, o Instituto Público é uma entidade criada para desempenhar funções administrativas determinadas, artigo 8 LQIP. Se por um lado, o desempenho de funções administrativas era tido como óbvio, por não existirem Institutos Públicos para o desempenho de funções privadas, por outro lado, há que salientar a ideia de funções administrativas determinadas. Isto quer dizer que as suas funções não podem ser indeterminadas, não podem abranger uma multiplicidade de fins, ao contrário do que acontece com o Estado, as Autarquias Locais ou as Regiões Autónomas. Os Institutos Públicos a propósito da administração estadual indirecta são assim, segundo esta definição, entidades de fins singulares, de vocação especial e que desempenham actividades de carácter não empresarial, artigo 3 nº3 LQIP.

Posto isto, podemos então, dentro dos Institutos Públicos encontrar três diferentes espécies. Os primeiros são, os já referidos, serviços personalizados, os quais, o Professor Marcello Caetano defendia serem departamentos administrativos a que a lei atribui personalidade jurídica ou confere autonomia permitindo aos respectivos órgãos praticar actos jurídicos. Dentro de este tipo de Instituto é importante dar conta da existência de um sub-tipo, os chamados organismos de coordenação económica que visão coordenar e regular o exercício de determinadas actividades económicas, que pela sua importância merecem uma intervenção mais afincada do Estado, como por exemplo, O Instituto da Vinha e do Vinho.

Em seguida, aparecem as fundações públicas que revestem a natureza de pessoa colectiva pública. Estas fundações têm um substracto onde avulta o aspecto patrimonial e onde parte considerável das suas receitas deve ser dirigida ao interesse social. Para as diferenciar dos serviços personalizados era usualmente utilizado o carácter subsidiário ou complementar que as fundações públicas assumem relativamente aos departamentos da administração ou a outras actividades públicas.

Por último, temos os Estabelecimentos Públicos, que em vez de direcções gerais de ministérios ou patrimónios autónomos ao serviço de fins sociais, são institutos de carácter cultural ou social, organizadas em serviços abertos ao público, e destinado a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas carecem. É nesta espécie de Institutos Públicos que se enquadram as Universidades Públicas, bem como os Hospitais do Estado.

Quanto à natureza jurídica dos Institutos Públicos é de salientar a existência de duas diferentes concepções. A mais comum, e defendida por Marcello Caetano, vê nos Institutos Públicos um substracto institucional autónomo destacado do Estado ao qual a lei atribui personalidade jurídica. Caracteriza-se por ser um sujeito de direito com base numa instituição distinta do Estado. Por outro lado, por influência das técnicas de direito canónico e do direito público britânico, aparece-nos a teoria defendida por Afonso Queiró que realiza os Institutos Públicos como órgãos do Estado com personalidade jurídica para efeitos de direito privado.