Princípio da legalidade e princípio da hierarquia administrativa. Conceito e articulação

                                 Princípio da legalidade e princípio da hierarquia administrativa

- conceito e articulação -  

Princípio da hierarquia administrativa:

 Conceito:

De acordo com o entendimento do professor Freitas do Amaral,

 “ a hierarquia é o modelo de organização  administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos ou agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de obediência.”

Assim, a hierarquia é um dos modelos de organização administrativa.  Existem outros, nomeadamente, de natureza horizontal, contudo,  em Portugal, é o modelo que por excelência, regula as relações entre os órgãos da pessoa colectiva pública.

 Este modelo caracteriza-se pela:

- existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos, o superior e o subalterno;

- a presença de atribuições comuns entre os elementos da hierarquia, que se traduz pelo facto de, tanto o superior como o subalterno actuarem para a concretização de atribuições comuns;

- a necessidade de existência de um vínculo de natureza jurídica, a que chama “relação hierárquica”, constituído pelo poder de direcção e pelo dever de obediência.

                          

Princípio da legalidade:

Conceito:

este princípio está intimamente relacionado com o Estado de Direito Democrático, na medida em que, decorrente da necessidade de segurança jurídica dos cidadãos, o Estado encontra-se subordinado à Constituição e à lei, isto é o princípio da legalidade, expressamente consagrado na Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 3º, bem como, no artigo 266º/2, no que respeita à Administração Pública.

Articulação dos dois princípios:

Para alguns autores, o modelo de organização administrativa vertical, a hierarquia, constituí uma parte da administração pública que está imperfeitamente abrangida pelo princípio da legalidade. Significando isto que,  os poderes do superior hierárquico decorrem da natureza da relação hierárquica entre ele e o subalterno, ficando por isso alheio a qualquer previsão legal.  

Nesta medida, o Professor Paulo Otero, analisa a questão de saber se, a obediência a um comando ilegal, quando é exigido,  reflecte uma excepção ao princípio da legalidade.  O Professor conclui que não, considerando que “resulta da própria lei ser legal o cumprimento de uma ordem ilegal”,  entendendo por isso, que a lei permite uma “legalidade especial circunscrita ao âmbito da actividade administrativa”.

Contrariamente,  o Professor Freitas do Amaral, considera que, tais ordens ilegais só serão admitidas ou legítimas, na medida em que possam ser reconduzidas aos ditames da Constituição, caso contrário, não serão admitidas, isto resulta, do artigo 266º/2 da Constituição, que estabelece uma clara subordinação dos órgãos e agentes administrativos à lei.

Porém, há que ter em conta o seguinte preceito: 

 -  o artigo 271º/3  da Constituição da República Portuguesa, determina que:  “cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime.”

Ou seja, este preceito constitucional legitima o dever de obediência às ordens ilegais que não impliquem a prática de um crime.

No entanto, e seguindo a orientação do Professor Freitas do Amaral, embora este dever de obediência reflicta uma excepção o princípio da legalidade, é  expressamente prevista pela própria Constituição, não significando por isso, que existe uma “especial legalidade”, na medida em que, uma ordem ilegal,  ainda que tendo se ser respeitada, é sempre ilegal, dando origem a responsabilidade para o seu autor e para a Administração. Portanto, o facto de a Constituição admitir uma excepção ao referido princípio, justificar-se-á  por razões de eficiência administrativa.

Por isso, diz o Professor que, “não (...) parece que faça sentido admitir, num Estado de Direito, a figura de uma zona de legalidade especial constituída por todas as ordens ilegais dadas pelos superiores hierárquicos a que seja devida obediência.”

Em conclusão:

O modelo de organização administrativa, a hierarquia, está directamente relacionado e consequentemente, subordinado,  ao princípio (fundamental) da legalidade, nesta medida, apenas são aceites os comandos conformes com este. Esta subordinação decorre, de preceitos constitucionais anteriormente enunciados, como o artigo 3º e o artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa.

Assim sendo, actualmente não existe qualquer fundamento para que a hierarquia administrativa não esteja subordinada  à Constituição e à lei. Pelo contrário, o fundamento democrático da reserva de lei impõe a sua extensão, sem limites, a todas as esferas da administração, quer isto dizer que, o conteúdo da relação hierárquica, designadamente os poderes do superior e os deveres do subalterno, são definidos pela lei e dentro dos seus limites.

 Em suma, é importante ter presente que, quando falamos em hierarquia administrativa, estamos no âmbito da matéria da teoria geral da organização administrativa, a qual se rege por vários princípios previstos na Constituição Portuguesa. Concretamente, no que respeita ao tema em análise (a hierarquia), podemos integra-la num desses princípios, que é o da desconcentração, que impõe que a Administração Pública se torne cada vez mais desconcentrada. Embora este e todos os outros princípios que regem a organização administrativa sejam  importantes, eles deparam-se e concretizam-se dentro de certos limites, temos como exemplo o artigo 267º/2 da Constituição, visto que, não são princípios absolutos. Assim sendo, e tal como já referi, a hierarquia administrativa, encontra-se subordinada ao princípio da legalidade, realizando-se aquela, dentro dos limites deste. 

Telma Gonçalves, 21020, sub3. 

Referência bibliográfica: DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», Almedina - volume I, 3ª edição.