Este texto de pesquisa feito para a disciplina de Direito
Administrativo tem como objectivo o desenvolvimento do tema das universidades
públicas em concreto, juntamente com a sua natureza jurídica e ainda, embora
menos pormenorizado, as universidades privadas e o caso único da universidade
católica portuguesa.
Ao abordarmos o tema das universidades em Portugal somos
confrontados com a divergência doutrinária existente no que toca à sua natureza
jurídica nomeadamente se as universidades fazem parte da Administração Indirecta
ou da Administração Autónoma.
Antes de analisarmos a divergência propiamente dita cabe-nos
dar uma pequena definição de Administração estadual Indirecta e Administração Autónoma.
Pegando nas palavras do Professor Freitas do Amaral de um
ponto de vista objectivo ou material a Administração estadual Indirecta “é uma
actividade administrativa do Estado, realizadas para a prossecução dos fins
desta, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de
autonomia administrativa ou administrativa e financeira”. Já de um ponto de
vista subjectivo ou orgânico, a Administração estadual Indirecta define-se como
“conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica
própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma
actividade administrativa destinada à realização de fins de Estado”.
A Administração Autónoma “ é aquela que prossegue interesses
públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesmo,
definindo com independência a orientação das suas actividade, sem sujeição a
hierarquia ou a superintendência do governo”. De referir ainda que o único
poder que constitucionalmente o governo pode exercer sobre a Administração Autónoma
é o poder de tutela que não é mais do que um poder de fiscalização.
Depois destas duas definições comecemos então a abordar as
diferentes opiniões de vários autores sobre a matéria das universidades e da
sua natureza jurídica. Marcelo Rebelo de Sousa em “A natureza jurídica da
universidade no Direito Português” começa por dissecar a Constituição
portuguesa sobre o ensino universitário mais concretamente os artigos 73, 74,
75 e 76. Aí e num pequeno resumo sobre as conclusões chegadas sobre os referidos
artigos podemos afirmar que os cidadãos têm direitos culturais nomeadamente o
direito à educação e o direito ao ensino com garantia de direito à igualdade de
oportunidades de acesso e êxito escolar, sendo estes direitos garantidos pelo
Estado Administração. De referir ainda que no ensino privado é necessário uma
fiscalização administrativa e que na opinião do Professor o referido “ensino” é
geral englobando também as universidades. A autonomia universitária é
consagrada no artigo 76 da CRP, autonomia essa estatutária, cientifica,
pedagógica, administrativa e financeira. Ao referir-se à Magna charta da
universidades europeias de 18 de Setembro de 1988, o Professor retira que as
universidades se integram na Administração Pública Autónoma afirmando ainda que
apesar de haver um quadro constitucional claro há igualmente um quadro legal e
administrativo confuso. Há por parte do Professor Marcelo Rebelo de Sousa uma
tripartição das entidades universitárias em públicas, privadas e o caso da
universidade Católica Portuguesa pelo que a nossa atenção recai maioritariamente
pela primeira entidade que passamos de seguida a abordar as universidades
públicas.
Ao contrário de Marcello Caetano que classificava as
universidades como serviços públicos personalizados e portanto integrantes na Administração
Indirecta do Estado, Marcelo Rebelo de Sousa considera que as universidades
públicas hoje em dia em Portugal são pessoas colectivas públicas de natureza
corporativa ou associativa e não de natureza institucional ou fundacional pelo
que se aproxima das autarquias locais e associações públicas. Atendendo aos
critérios enunciados nomeadamente o critério do elemento determinante, do fim
personalizado, de estrutura interna, da delimitação espacial de poderes, o
critério de relacionamento entre os fins personalizados e os do Estado-Administração
e ainda com o suporte da Constituição Portuguesa, as universidades públicas são
consideradas Administração Autónoma. Este raciocínio é completado pela Lei
108/88 onde se conclui que as universidades públicas podem e devem passar a ser
cumulativamente associações, estabelecimentos públicos e Administração
Autónoma.
Pequeno parágrafo para tratar as universidades privadas e a
universidade Católica Portuguesa. Quanto à primeira referir que devem ser
fiscalizadas pelo Estado-Administração pelo que muito sucintamente e pegando
nas palavras do Professor as universidades privadas têm sido integradas na
periferia da Administração Pública portuguesa. Quanto à segunda e pegando nas
opiniões dos professores Afonso Queiró, Almeida Costa, Sousa Franco, Jorge
Miranda, Freitas do Amaral e Marcelo Rebelo de Sousa de referir que a Igreja
Católica tem o direito concordatário de criar a manter livremente escolas
particulares universitárias sem dependência de intervenções prévias do Estado-Administração
sendo ainda considerado pessoa colectiva privada distinguindo-se dos demais
derivado ao tratado solene assinado entre a Santa Sé e o Estado português.
De opinião semelhante encontramos Luís Pereira Coutinho que
começa por abordar uma pretensa natureza dualista das universidades sendo que a
cada universidade corresponde um serviço público estadual e um substrato
associativo. Recorrendo também recorrendo à constituição nomeadamente artigo 74
e 75 Luís Pereira Coutinho afirma que é cometido ao Estado o dever de criar e
assegurar a permanência dos pressupostos materiais que permitem aos indivíduos
o exercício de liberdades por si tituladas, bem como o dever de garantir que
sejam realizadas as prestações correspondentes a direitos positivos objecto de
expresso reconhecimento constitucional. Essa mesma responsabilidade
constitucional do Estado nunca se poderá estender ao como da investigação e
ensino sob pena de frontal contradição com as liberdades individuais de criação
cientifica de ensinar e aprender.
Assim, Luís Pereira Coutinho afirma que não é uma base
democrática que justificará a recondução das universidades à categoria das
associações públicas e que fundamentará a Administração Autónoma universitária,
sendo antes uma base que releva da titularidade individual de liberdades
académicas podendo assim falar em associações públicas de direitos
fundamentais.
Por último o Professor Freitas do Amaral integra as
universidades públicas (já que na ótica do Professor as universidades privadas
não sendo pessoas colectivas públicas não pertencem à administração) na
Administração Indirecta do Estado mais concretamente como estabelecimento
público. Assim estabelecimentos públicos são “os institutos públicos de
carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e
destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que
delas careçam”. Desta forma o Professor Freitas do Amaral rejeita a integração
das universidades do Estado como fundações públicas ou empresas públicas
optando como foi referido anteriormente como estabelecimento público.
Ficamos assim com a opinião de alguma da muita doutrina
existente sobre a natureza jurídica das universidades dividida entre a pertença
ou à Administração Indirecta ou à Administração Autónoma.
Bibliografia:
Marcelo Rebelo de Sousa- A natureza jurídica da universidade
no Direito português
Luís Pereira Coutinho- Problemas relativos à natureza
jurídica das universidades e faculdades
Freitas do Amaral- Curso de Direito Administrativo
Gonçalo
Grilo, nº 20869
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