Serviços Públicos - Hierarquia Interna

Serviços Públicos – Hierarquia Interna

Este artigo pretende ser uma breve análise do tema da hierarquia interna, a modalidade da hierarquia que se prende com os vínculos de superioridade e subordinação entre agentes administrativos dentro dos órgãos dos serviços públicos. Temos estudado a relação hierárquica do ponto de vista externo, pelo que talvez seja uma boa ideia dar uma vista de olhos ao reverso da medalha.

Há que ver, antes de mais, o que são os serviços públicos. Eles são, segundo a orientação do Prof. Diogo Freitas do Amaral, "as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos."

Os serviços públicos desenvolvem a sua actuação tanto na fase preparatória da formação da vontade do órgão da pessoa colectiva pública a que pertencem como na fase seguinte, a da manifestação dessa vontade, cumprindo aquilo que foi determinado. Convém também lembrar que os serviços públicos não têm personalidade jurídica - são meramente um elemento integrado na organização interna de certa pessoa colectiva pública.

Hierarquia Interna vs Hierarquia Externa

Distinguem-se duas modalidades de hierarquia - a hierarquia interna e a hierarquia externa, sendo que a doutrina e o nosso estudo se prende com esta última. Escreve-se, aliás, bastante pouco sobre a hierarquia interna. 

 Enquanto a hierarquia externa é o modelo de organização vertical através do qual se estabelecem as competências de cada órgão para a prática de actos jurídicos, a hierarquia interna trata sobretudo dos vínculos entre agentes administrativos. 

Não está assim em causa, directamente, a competência para a prática de actos jurídicos, apenas o desempenho regular as funções de um serviço administrativo.

Neste sentido escreve o Prof. Diogo Freitas do Amaral.

 Na mesma linha,  o Prof. Paulo Otero refere-se à hierarquia interna como a hierarquia de agentes e divisão de actividades no interior do serviço público, em oposição à hierarquia externa que relaciona competências e órgãos no âmbito da pessoa colectiva. (“modelo de organização vertical da Administração Pública, através do qual se estabelece um vínculo jurídico entre uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa colectiva [...]”).

Deste modo, enquanto a primeira consiste na prática de actividades materiais internas, a segunda assenta na prática de actos jurídicos.

O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa inclui a relação entre um órgão e um agente também na modalidade da hierarquia interna, para além da relação entre agentes. Deste modo, a hierarquia interna tratar-se-á de uma relação jurídica estabelecida entre um órgão e um agente ou apenas entre agentes com vista à organização interna da pessoa colectiva, desprovida de efeitos externos nas relações com os particulares.

Curiosamente, Luiz  Costa da Cunha Valente vê na hierarquia administrativa apenas um carácter interno, ao contrário dos autores anteriores.

Para Zanobini, seguindo autores como Molliet (Pouvoir Hièrarchique, 1909, pág. 53), C. Vitta (Diritto Amministrativo, 1933 pág. 149) ou Hans Kelsen a subordinação seria o aspecto mais característico e saliente da organização hierárquica: uma vez que a lei não atribui o mesmo valor a todas as vontades individuais, na concorrência de vontades a lei reconhece supremacia a certos agentes em relação a outros. A análise da relação interna de subordinação e superioridade  entre agentes seria a essência da hierarquia administrativa.

Hoje em dia a doutrina estuda a hierarquia administrativa essencialmente sob o prisma da hierarquia externa.

Este assunto foi brevemente tratada por alguns autores:

Diogo Freitas do Amaral:

                Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3ª Ed. , 4ª reimpressão págs 812 e seguintes

                Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico Vol. I, 1981

Marcelo Rebelo de Sousa:

                Lições de Direito Administrativo I, 1994/1995, págs, 260 e seguintes

Paulo Otero:

Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992, pág 76 (C02-1187 na BFDUL)

Luiz Costa da Cunha Valente:

 A Hierarquia Administrativa, 1939 (C-4645 na BFDUL).

Guido Zanobini:

                Corso di diritti amministrativo, Vol. I, 1936, pág. 173 (C-4260 na BFDUL)

Antonio Amorth

                Lineamenti della organizzazione amministrativa italiana, 1950, pág. 14 (C-41 na BFDUL)