Institutos Públicos

1.Administração Indirecta do Estado

   A complexidade de certas tarefas da Administração Pública justifica, em grande medida, um tipo de descentralização que, visando a eficácia e a funcionalidade, se revela na criação de entidades tecnicamente especializadas, nomeadamente institutos públicos e empresas públicas.

   A este tipo de descentralização, a que alguns autores chamam de preferência devolução de poderes, dá-se o nome de Administração Indirecta do Estado – um ou vários interesses próprios do Estado são entregues (devolvidos) a um ente personalizado, dotado de autonomia administrativa e financeira (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.I, 3ªed., Almedina, pág.349).

   Os Institutos Públicos são uma das formas da referida descentralização do Estado – descentralização institucional, que dá origem não só aos institutos públicos, mas também às empresas públicas e às associações públicas.

 

                                                                                         -serviços personalizados

Pessoas colectivas públicas de tipo institucional:    -fundações públicas

                                                                                         -estabelecimentos públicos

 

   São estas as modalidades institucionais de administração indirecta do Estado, denominadas, em geral, como institutos públicos, em conformidade com a classificação apresentada pelo Professor Freitas do Amaral.

 

2. Noção

   A administração indirecta do Estado, realizada através de institutos públicos (administração institucional), é uma administração em que o Estado, para a prossecução dos seus fins, cria pessoas colectivas distintas do Estado-administração, devolvendo-lhes os respectivos poderes.

   Na definição do Professor Freitas do Amaral, “instituto público é uma pessoa colectiva pública de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública” (obr.cit.,pág.363).

   O instituto público distingue-se, portanto, das organizações de pessoas, como acontece com as associações públicas (federações de municípios, regiões de turismo, na área pública; ordens profissionais, academias científicas, na área das entidades privadas).

 

3.Regime jurídico

   O regime jurídico dos institutos públicos consta da Lei-Quadro, aprovado pela Lei nº3/2004, de 15 de Janeiro, entrando em vigor no dia 1 de Fevereiro do mesmo ano, alterado pela Lei nº64-A/2008 de 31 de Dezembro, Decreto-Lei nº40/2011 de 22 de Março e Lei nº24/2012, de 9 de Julho.

   Segundo o nº2 do artigo 2º, o referido regime é aplicável aos institutos públicos da administração do Estado e aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações. As suas normas (nº2 do artigo 1º) são de aplicação imperativa e prevalecem sobre as normas actualmente em vigor, salvo na medida em que o contrário resulte expressamente da presente lei (Lei-Quadro).

   Entre os regimes especiais encontram-se os institutos de gestão participada (artigo 47º). Além destes, gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na estrita medida necessária à sua especificidade, os diversos tipos de institutos públicos enumerados nas diversas alíneas do nº1 do artigo 48º, tais como as universidades e escolas de ensino superior politécnico, as instituições públicas de solidariedade e segurança social, os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde e as entidades administrativas independentes. Cada uma destas categorias de institutos pode ser regulada por lei específica (nº2 do mesmo artigo).

   Além destas categorias de institutos, as diversas alíneas do nº3 do mesmo artigo inclui outras que gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na medida necessária à sua especificidade.

   As fundações públicas estão abrangidas pela Lei-Quadro das Fundações (Lei nº24/2012, de 9 de Julho), em especial pelos artigos 48º e seguintes.

   No que respeita ao regime comum, os institutos públicos são pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio, devendo, em regra, preencher os requisitos de que depende a autonomia administrativa e financeira, só podendo em casos excepcionais devidamente fundamentados, serem criados institutos públicos apenas dotados de autonomia administrativa (artigo 4º).

   Regem-se pelas normas constantes da Lei-Quadro e demais legislação aplicável às pessoas colectivas públicas, em geral, e aos institutos públicos, em especial, bem como pelos respectivos estatutos e regulamentos internos (nº1 do artigo 6º). Deve, no entanto, atender-se ao disposto no já citado nº2 do artigo 1º.

 

4.Órgãos

   Os institutos públicos têm como órgãos um conselho directivo (artigos 18º a 25º), um fiscal único responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial (artigos 26º a 28º) e pode ainda ter conselho consultivo – órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de actuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho directivo (artigos 29º a 32º).

 

5.Tutela, superintendência e responsabilidade

 

   Os artigos 41º, 42º e 43º dispõem sobre tutela, superintendência e responsabilidade dos institutos públicos.

   No que respeita à tutela, o artigo 7º, no seu nº1, refere-se ao ministério da tutela, dispondo que cada instituto está adstrito a um, “em cuja lei orgânica deve ser mencionado”. Na hipótese de repartição ou partilha da tutela sobre determinado instituto por mais de um ministro, “considera-se adstrito ao ministério cujo membro do Governo sobre ele exerça poderes de superintendência”.

   Temos, portanto, de distinguir a tutela da superintendência.

   Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa (Lições de Direito Administrativo, Editor, 1994/95, pág.283), o poder de tutela (ou de controlo sobre a Administração Autónoma) é aquele que é detido pelo Estado-Administração, consistindo “no controlo da gestão de outra pessoa colectiva integrada na Administração Pública, seja ela pública, seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

   Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral (obr.cit.,pág.880) diz que “a tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação”.

   Trata-se, portanto, de poderes de intervenção na gestão de uma pessoa colectiva, poderes esses definidos na lei.

   No que respeita aos institutos públicos, esses poderes estão definidos no artigo 41º, abrangendo autorizações e aprovações.

   As autorizações dizem respeito a matérias da competência do, neste caso, instituto público, mas cujo exercício depende de prévio consentimento da autoridade de tutela.

   As aprovações consistem no assentimento da autoridade de tutela a uma anterior decisão dos órgãos de gestão das entidades tuteladas. Estas têm competência para decidir, mas necessitam de aprovação para executarem as suas decisões.

   A superintendência, ainda segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa (obr.cit.,página 282), “é um poder definido por lei e conferido ao Estado-Administração para definir os objectivos e orientar a actuação de outras pessoas colectivas públicas.”

   Trata-se de um poder de orientação ou de definição de objectivos e não de intervenções na gestão através de autorizações ou aprovações. Limita-se à “emissão de directivas ou orientações, genéricas e abstractas, que vinculam os comportamentos dos orientados quanto ao fim, mas não quanto ao conteúdo e à forma de execução”.

   No que respeita aos institutos públicos, esse poder está definido no artigo 42º.

   Finalmente, o artigo 43º determina que ficam sujeitos a responsabilidade civil, criminal, disciplinar e financeira, os titulares dos órgãos dos institutos públicos e os seus trabalhadores pelos actos e omissões que pratiquem no exercício das suas funções, nos termos da Constituição e demais legislação aplicável.

 

 

Sofia Pires

Nº20822