Administrativistas sub3: POSIÇÃO Nº1- DEBATE FINAL

Faculdade de Direito de Lisboa

Prof. Vasco Pereira da Silva

Assistente: Profª. Alexandra Leitão

Direito Administrativo

A Privatização. Sim ou não?

Posição defendida:

Manutenção do actual modelo de dois canais televisivos, mediante contrato de concessão a empresa pública, com melhoria da qualidade de gestão e de rentabilização dos custos

Antes de mais, cabe analisar alguns conceitos que melhor explicitam a nossa posição.

Por Administração pública entende-se conjunto de serviços organizados e mantidos pela colectividade com vista ao cumprimento da tarefa fundamental da satisfação das necessidades colectivas.

Já o serviço público manifestar-se-á aquando de uma intensa necessidade colectiva. Estes serviços podem ter origens múltiplas mas é certo de todos eles concorrem para a satisfação das necessidades colectivas. Estão divididos em três grandes categorias: segurança, cultura (onde se insere a temática da RTP) e bem-estar.

O conceito e a existência de um serviço público de televisão enquanto baluarte do conhecimento é de enorme importância. Uma televisão pública pode ser um símbolo da nacionalidade (programas como, por exemplo, transmissão das cerimónias do Dia de Portugal, as Marchas de Lisboa, a 21.º Meia Maratona Internacional de Lisboa, de conhecimento substantivo e educativo, de transparência de um serviço educacional eficaz e contributivo, que reúne toda a família em redor da televisão. Este é o serviço encarregue de moldar os horizontes dos cidadãos, dirigindo-os para valores e necessidades mais imperativos. Este é o serviço que deve promover à aquisição de saberes, fortalecendo o sentido crítico do público de que é exemplo o programa os “Prós e Contras” da RTP1, que recebeu o troféu de “Melhor Programa de Televisão” e foi nomeado para o melhor programa de informação no “prémio autores 2011”, reforçando as condições para o exercício informado da cidadania e para o desenvolvimento de laços de solidariedade social. Uma televisão pública não pode prescindir nunca de garantir a transmissão de programas de carácter cultural, educativo e informativo para públicos específicos. Foram emitidos cerca de 700 títulos exclusivamente dedicados aos temas portugueses relacionados com artes e letras, biografias, língua, história, culinária, música, religião e outros patrimónios que partilhamos e nos identificam, num total de 6.518 horas de emissão.

Deve também ser assegurada a emissão de programas que valorizem a economia e a sociedade portuguesa algo que a RTP garante e que, segundo os relatórios de 2011 registaram uma duração superior a 9.200 horas. Deve garantir a possibilidade de acompanhamento das emissões por pessoas com necessidades especiais, nomeadamente através do recurso à legendagem por teletexto, por interpretação por meio de linguagem gestual. Disto são exemplos os vários programas institucionais como a “Voz do Cidadão”, “Linha da Frente”. Deve ainda garantir o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política, nos termos constitucional e legalmente previstos; garantir o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica politica, nos termos constitucional e legalmente previstos; emitir as mensagens cuja difusão seja solicitada pelo Presidente da não seja solicitada pelo Presidente da República, pelo Presidente da Assembleia da Republica ou pelo Primeiro-Ministro; ceder tempo de emissão à Administração Pública, com vista à divulgação de informações de interesse geral, nomeadamente em matéria de saúde e segurança públicas.

Cabe-nos ainda realçar a transmissão de jogos amadores, incidindo também sobre desportos que não apenas do futebol, respeitando as minorias e dando-lhes alguma visibilidade, negligenciados por grande parte dos canais privados.

Posto isto, tendemos a considerar que a RTP presta um verdadeiro serviço público.

No entanto, tendo em conta que também os outros canais televisão prevêem algumas das situação que acabei de enunciar, o ponto fulcral da oposição à privatização do canal, no que ao serviço público prestado diz respeito, incide no factor “garantia”. Apenas e só a RTP pode garantir que tais programas continuem a passar na televisão portuguesa, e que tais minorias sejam protegidas.

Todos os canais poderão actualmente prestar alguns destes serviços, mas só com a RTP há uma garantia de continuidade.

Importa ainda esclarecer a diferença entre privatização de tarefas públicas e privatização no sentido de execução de tarefas públicas. Na privatização de tarefas, o Estado renuncia a sua missão, confiando-a ao sector privado, à sociedade, podendo ainda, assumir uma responsabilidade pública de garantia. Todavia, em si mesma, a tarefa é privada, e como tal, pode exercer-se no contexto de liberdade da empresa. Inversamente, na privatização no domínio de tarefas públicas, estão envolvidas tarefas públicas, missões por cuja execução o Estado se responsabiliza. O Estado não tem aqui apenas o dever de garantir a obtenção de certos resultados ou a realização de certos fins, mas, um dever de executar, respondendo perante o povo, naquilo a que se chama “responsabilidade última pela execução da tarefa”. Em conclusão, do referido resulta: a privatização material de tarefas ocorre no contexto da deslocação de uma incumbência do Estado para a Sociedade; por sua vez, a privatização no âmbito da execução de tarefas públicas processa-se no espaço exclusivamente publico, não pressupondo qualquer trânsito ou deslocação da tarefa em si mesma.

Enquanto forte pilar da nossa argumentação, é de referir a importância da teoria do contrato. Foi Jody Freeman quem apresentou o estado moderno administrativo como um “contracting state”, isto é, um Estado que interiorizou a cultura do contrato como um instrumento ao serviço da realização dos seus fins institucionais. Além dos clássicos contratos de concessão de obras e de serviços públicos, o Estado recorre ainda a outros modelos de contrating out e de outsourcing, pela via dos quais confia a entidades privadas a gestão de missões públicas ou a realização de trabalhos essenciais para o desempenho das tarefas públicas pelo próprio Estado.

No caso da RTP, estamos perante um contrato de concessão de serviço público de televisão entre o Estado Português, representado pelo Senhor Ministro do Estado e das Finanças, Prof. Dr. Fernando Teixeira dos Santos e pelo Senhor Ministro dos Assuntos Parlamentares, Prof. Dr. Augusto Santos Silva e a Radio e Televisão de Portugal, S.A. De notar que, a estrutura e funcionamento da concessionária do serviço publico de televisão devem garantir a sua independência perante o Governo, a Administração e os demais poderes públicos.

Por fim, cabe-nos referir a natureza jurídica e objecto da RTP. Trata-se de uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos e que tem por objecto principal a prestação dos serviços públicos de rádio e de televisão podendo, ainda, prosseguir quaisquer actividades, industriais ou comerciais, relacionadas com a actividade de rádio e televisão.

ARGUMENTOS CONTRA A PRIVATIZAÇÃO DA RTP

A violação do quadro constitucional do serviço público de televisão

A privatização da RTP viola a Constituição. A nosso ver, apesar de a Lei da Televisão afirmar que o serviço público não tem que ser assegurado por operadores públicos, podendo ser também por privados, a Constituição assume, em qualquer circunstância, superioridade em relação a qualquer lei.

A Constituição incumbe o Estado de assegurar, segundo o art.38º, nº5 da CRP, a existência e o funcionamento de um serviço público de rádio e televisão. Logo, o Estado não pode renunciar à prestação de um serviço público de media. Trata-se, pois, de uma obrigação do Estado que não é susceptível de uma diferente opção do legislador comum.

O art.38º, nº6 da CRP, prevê a existência de um sector público da comunicação social. Assim o Serviço Público de rádio e televisão (SPRTV), não pode ser assumido, ainda que em regime de concessão, por entidades cujo capital seja maioritariamente privado. A garantia institucional da liberdade de comunicação, desapareceria com a opção de exploração ou gestão do SPRTV pelo sector privado.

A lei nº 4/2001, de 23 de Fevereiro, e a Lei nº 27/2007, de 30 de Julho, respectivamente, lei da rádio e lei da televisão (actualmente, fase de revisão) prevêem a existência e o funcionamento de um serviço público. As referidas leis remetem os termos e condições do funcionamento dos serviços públicos para os respectivos contratos de concessão que regulam a prestação desse serviço. Os estatutos da Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP), concessionária dos serviços públicos de rádio e televisão, foram aprovados pela Lei nº 8/2007, de 14 de Fevereiro.

Lei da Televisão Nº1, artº 51 vem dizer-nos que a programação deve promover a formação cultural e cívica dos trabalhadores, garantindo o acesso de todos à informação.

Constitucionalistas como Gomes Canotilho, Jónatas Machado, Vital Moreira, Jorge Miranda, partilham a ideia de que o SPRTV não pode ser explorado senão por uma empresa pública.

A CRP é clara quando afasta qualquer modelo de gestão privada do sector público, segundo o art. 82º, nº2. “O sector público é constituído pelos meios de produção cujas propriedade e gestão pertencem ao Estado ou a outras entidades públicas”. Tal previsão na nossa CRP, em matéria de comunicação social, não deve ser considerada desactualizada, estando conforme à doutrina subscrita pela EU e pela própria Comissão.

Um dos princípios consagrados na Constituição da República "é não permitir a concentração dos meios de comunicação social" em Portugal, para que "um pequeno grupo" não possa vir a controlar um significativo número de órgãos de comunicação.

Se o Governo seguir a via da concessão a privado, estará em primeiro lugar a "descaracterizar a natureza pública e inderrogável do serviço público de rádio e de televisão, os quais só podem ser assegurados directamente pelo Estado na sua existência e funcionamento".

Outro ponto que nos parece bastante relevante é que, por outro lado, não garantindo a complementaridade na prestação do serviço público de televisão entre dois canais, um para largas audiências e outro para minorias e públicos específicos, o anunciado novo modelo da RTP com apenas um canal generalista desrespeita princípios em que assenta o serviço público, como a universalidade (chegar a todos os públicos possíveis), a igualdade (não discriminar sectores da sociedade) e a coesão nacional (ignorar franjas sociais), violando o quadro essencial da garantia constitucional que incumbe ao Estado de assegurar um serviço público de rádio e de televisão.

Existe quem sustente que o modelo admitido pelo Governo «não serve a independência, nem a liberdade, nem a pluralidade que deve ter um serviço público, é antes um atentado ao próprio conceito de serviço público».

O ex-líder do CDS Adriano Moreira defende que o Tribunal Constitucional deve ser ouvido no processo de concessão da RTP, sublinhando que esta questão necessita de um «cuidado jurídico extraordinário». A Constituição não pode ser ultrapassada, ela tem que ser inteiramente respeitada e por isso, seja qual for a solução, que o Tribunal Constitucional seja ouvido e, por isso, o Presidente da República mande o diploma para ao Tribunal Constitucional.

Assim, a solução ponderada para se concessionar a um particular a gestão de um serviço público de rádio e de televisão colide com a Lei Fundamental.

A garantia da soberania nacional

Num quadro crescente ocupado por empresas multinacionais e players das telecomunicações, a existência de um influente operador de capitais públicos constitui a uma garantia de existência de uma empresa nacional. Para além de importante factor da soberania nacional, um influente operador público pode e deve ter um proeminente papel na promoção da língua e da cultura portuguesa.

A RTP privilegiou um conjunto de temas que contemplaram valores de identidade nacional, através da emissão de programas que evidenciaram a história, a língua, as tradições, as celebrações, as artes e as letras, entre outros patrimónios do ser e do fazer português.

A RTP preocupa-se em apresentar uma informação ajustada à realidade, expondo de forma clara e objectiva os factos, sendo neutra na divulgação e independente do poder político.

Quanto à RTP Internacional, esta emitiu programação própria e exclusivamente dedicada a portugueses residentes fora de Portugal.

Os exemplos dos operadores públicos de televisão na Europa

A ideia de privatizar o operador de serviço público é absolutamente insólita na Europa. Mesmo em países que enfrentam agora uma enorme crise económica, como a Grécia e a Irlanda, a questão da privatização não foi proposta por ninguém. O único exemplo na Europa é o TF1, canal francês privatizado em 1987.

O desrespeito dos documentos nas instancias europeias subscritas pelo Estado português

- Protocolo em anexo ao Tratado de Administração de 10 de Novembro de 1997,que vem salientar que a radiofusão de serviço publico nos estados-membros se encontra directamente associado as necessidades de natureza democrática social e cultural de cada sociedade, bem como a necessidade de preservar o pluralismo nos meios de comunicação social.

- A declaração do Comité de Ministros do Conselho da Europa sobre a Garantia da Independência do Serviço Publico de Radiofusão, assinada a 27 de Setembro de 2006, apela aos estados-membros para que providenciem os meios legais, políticos, financeiros, técnicos e outros, necessários à garantia da genuína Independência editorial e da autonomia institucional das organizações do serviço publico de radiofusão em ordem a remover qualquer tipo de interferência politica na Economia.

O Custo

É falso o argumento de que a RTP tem um custo excessivo. Os diversos canais custam hoje cerca de 230 milhões de euros por ano, ou seja cerca de 2 euros por habitante por mês. Em valores absolutos, a RTP é um dos operadores públicos europeus mais baratos. Através de outro critério, o do PIB, a RTP tem um custo de 0,13%, menos 23% que a média europeia. Lembre-se ainda que os canais de rádio não têm publicidade comercial e, os de televisão, ou têm publicidade limitada (RTP1 tem metade da publicidade dos operadores comerciais) ou, no caso da RTP2, não a emite de todo. Relativamente à questão dos salários, não negamos a necessidade de um reajuste face à situação económica do país e à fraquíssima capacidade financeira dos contribuintes. Para além disso, o novo canal poderia não assegurar satisfatoriamente nem as grandes audiências nem os públicos minoritários: jovens e crianças, minorias religiosas e étnicas, públicos com necessidades especiais, adeptos de desportos amadores, amantes de programação mais erudita, que veriam os programas que actualmente têm à disposição ser transferidos para horários com menos audiência ou até mesmo retirados do ecrã.

Arons de Carvalho sustenta ainda que é um modelo que «não permite poupança significativa, uma vez que os portugueses vão continuar a pagar a contribuição audiovisual».

No que respeita às indemnizações compensatórias, defendemos a hipótese de estas acabarem e, a RTP passar a sobreviver apenas das receitas da publicidade e da contribuição audiovisual.

As consequências para o sector da comunicação social

Relativamente ao mercado publicitário, os valores relativos a 2011 indiciam uma assinalável quebra no mercado publicitário. Por exemplo: em 2001, os três operadores de televisão somaram 340 milhões de receitas publicitárias, mas em 2011 esse valor baixou para cerca de 299 milhões.

A privatização de um canal da RTP ou a sua concessão a uma empresa privada, que certamente procuraria maximizar as receitas publicitárias, introduzindo um novo e agressivo operador num mercado mais limitado, teria inevitáveis consequências na qualidade dos programas emitidos.

A inevitável baixa do preço da publicidade televisiva arrastaria quebras semelhantes nos mercados da rádio e da imprensa. Mas não se trata apenas de cuidar da saúde financeira das empresas do sector. Empresas de comunicação social em crise não garantem o direito dos cidadãos a conteúdos de qualidade ficam mais vulneráveis a intromissões dos poderes político e económico.

A quebra no investimento da publicidade vai verificar-se uma diminuição da capacidade dos canais em apostar em novos programas e ideias que consigam captar a atenção do público. Não são apenas os profissionais que trabalham na caixinha magica, também os telespectadores sairão lesados. A privatização vai dividir ainda mais o investimento publicitário e limitar os orçamentos das televisões, fazendo baixar a qualidade dos conteúdos, tornando as coisas mais complicadas para o sector.

● A questão da qualidade de gestão e de rentabilização dos custos

Antes de mais, importa esclarecer o que se entende por rentabilização dos custos. Este conceito prende-se com uma optimização do processo produtivo, eliminando os desperdícios e reduzindo custos. Ora, analisemos o que foi feito pela RTP ao longo da última década no sentido da sua rentabilização, que directamente influencia a sua receita e que, se conseguida, surge como uma mais-valia para os contribuintes.

Entre 1992 e 2001, a RTP acumulou mais de mil milhões de euros de dívida; ao subfinanciamento crónico da sua actividade operacional, nem sempre gerida da forma mais eficiente e criteriosa, acresciam os custos financeiros inerentes a uma divida financeira que crescia numa espiral de endividamento que tornava a sobrevivência da empresa completamente independente do poder politico.

Entre 2002 e 2003, foi efectuada uma reestruturação que veio reduzir para cerca de metade os custos do universo Portugal Global, que compreende a RTP, a RDP e a LUSA. Para além de se ter conseguido a sustentabilidade da empresa, prossegui ainda a sua autonomia e Independência em quatro pilares fundamentais: custos limitados, proveitos assegurados, função financeira controlada e proibição de envidamento adicional. O que resultou deste Acordo de Reestruturação foi o surgimento de uma RTP eficiente, e que sobressai pelo bom funcionamento quando comparada com a performance dos seus pares europeus.

Porém, uma ressalva tem de ser feita, a paisagem social e económica portuguesa tem vindo a mudar a um ritmo alucinante, e é agora, mais do que nunca, dever do accionista esclarecer a sua responsabilidade pública em matéria audiovisual e definir, de forma clara e concisa, perante a Sociedade Portuguesa, que novos modelos cultural e de gestão são propostos. Todos, em especial o público, esperam agora que se aponte o quadro material do Serviço Publico de Televisão, tal como os meios orçamentais para cumprir as missões definidas.

Atentando no Serviço Publico prestado no actual quadro geral, repare-se que as Obrigações de Serviço Publico da Concessionaria de Serviço Publico de Rádio e Televisão encontram-se definidas na Lei da Televisão e da Rádio e, numa apreciação global, têm vindo a ser cumpridas. Apreciando na generalidade, o Relatório de Cumprimento destas obrigações, que fornece elementos indicadores da European Broadcasting Union relativos a 2011 permite ainda a comparação com os seus congéneres da União Europeia, o que nos dá segurança para afirmar que os custos operacionais da RTP são os mais baixos entre os operados analisados, situando-se 59,4% abaixo da média europeia.

Conclui-se assim que, ainda que várias sugestões como a redução de recursos humanos da empresa ou a aglutinação de sectores editoriais da mesma pudessem contribuir para uma queda nos custos e consequentemente aumento do lucro, o que é certo é que a reestruturação tem vindo a ser posta em pratica, de forma a que obrigações e objectivos da RTP continuem a ser cumpridos.