Estando praticamente todos os temas individualmente tratados,
penso que podemos fazer uma breve consideração geral sobre a Administração
Pública portuguesa ou a “Torre de Babel”, como se lhe refere o Professor Vasco
Pereira da Silva.
Como sabemos, a organização administrativa portuguesa está
dividida em Administração estadual directa, Administração pública indirecta,
Administração pública sob forma privada e Administração autónoma (classificação
proposta pelo Professor Vasco Pereira da Silva). Tal como decorre do artigo
199º, alínea d) da Constituição da República Portuguesa, o Governo dirige os
serviços e a actividade da administração do Estado, superintende e exerce
tutela sobre a administração indirecta e exerce somente tutela sobre a
administração autónoma. Quanto à administração pública sob forma privada,
entramos no âmbito das concessões e privatizações feitas por outras pessoas
colectivas, tema que também já foi abordado.
Posto isto, interessa agora compreender se este sistema é
eficiente. O Título IX da nossa Constituição refere-se especificamente à
Administração Pública. É particularmente importante o artigo 267º do qual
podemos retirar alguns princípios que nos permitem compreender melhor a
existência desta “Torre de Babel”. No entender do Professor Freitas do Amaral
este artigo 267º, nos seus números 1 e 2, consagra cinco princípios
constitucionais referentes à organização administrativa. São eles:
1) Princípio da desburocratização;
2) Princípio da aproximação dos serviços
às populações;
3) Princípio da participação dos
interessados na gestão da Administração Pública;
4) Princípio da descentralização;
5) Princípio da desconcentração.
O trabalho que me propus realizar consiste em perceber como é
que estes princípios influenciam a própria organização administrativa e em que
medida contribuem para a construção da “Torre de Babel”.
Em primeiro lugar, quanto ao princípio da desburocratização,
este princípio não tem influência directa, a meu ver, na “Torre de Babel”
propriamente dita, ele visa simplesmente tornar o funcionamento da
Administração Pública mais adequado, menos complexo e demorado. Este princípio
visa principalmente melhorar a eficiência da actividade da Administração
Pública.
Por outro lado, se analisarmos o princípio da aproximação dos
serviços às populações num sentido lato, conseguimos reconduzi-lo à
Administração indirecta e autónoma. A aproximação dos serviços às populações é
algo que muito dificilmente pode ser deixado a cargo da Administração directa e
do poder central. Este é um trabalho para o poder local e para outras formas de
Administração indirecta e autónoma, que através dos seus órgãos e serviços
podem fornecer uma melhor garantia de aproximação às populações que o Estado. Compreende-se
que Administração autónoma e indirecta prossigam esta aproximação pois podem
fazê-lo de forma mais eficaz, sendo que o Estado reserva para si os poderes de
tutela ou de tutela e superintendência.
O princípio da participação dos interessados na gestão da
Administração Pública legitima, na minha opinião, a existência dos fenómenos de
privatização e concessão. Embora este princípio sirva normalmente para
justificar a existência de órgãos de participação dos cidadãos e de
organizações e associações representativas dos cidadãos penso que ele pode ser
visto como algo mais. O Professor Freitas do Amaral refere esses órgãos e
organizações representativas e sublinha ainda que “de um ponto de vista
funcional, o que decorre do princípio da participação é a necessidade da
colaboração da Administração com os particulares (CPA art. 7º) e a garantia dos
vários direitos de participação dos particulares na actividade administrativa
(CPA, art. 8º).”
Partilho da opinião do Professor Freitas do Amaral, contudo,
julgo que é possível estender o princípio da participação a um nível superior.
Se um particular pretende participar activamente na gestão da Administração
Pública através de uma prossecução dessa Administração sob forma privada, este
princípio legitima-o para tal e desde que haja vantagens para o Estado
parece-me até bastante adequado. Os interessados podem participar desta forma
activamente na Administração Pública, ficando o Estado adstrito aos mesmos
deveres estabelecidos nos artigos 7º e 8º do CPA. Logo, parece-me que o
princípio da participação dos interessados na gestão da Administração Pública
explica o porquê da existência de uma Administração Pública sob forma privada
na “Torre de Babel”.
Quanto ao princípio da descentralização, é visível que ele
contribui para a actual organização administrativa, e que é este princípio o
que justifica em maior grau a existência de autarquias locais que se enquadram
no âmbito da Administração autónoma.
Por fim, o princípio da desconcentração pode efectivamente
estar ligado a toda a organização administrativa, pois ele está na base na divisão
de competências e atribuições por todas as formas de Administração. É com base
neste princípio que se faz, por exemplo, a delegação de poderes. A
Administração Pública deve ser tendencialmente cada vez mais descentralizada.
O Professor Freitas do Amaral conclui dizendo que a
Constituição está nesta matéria quase inteiramente por cumprir. Adita ainda o
Professor que “o legislador ordinário não tem mostrado capacidade realizadora
suficiente para concretizar os princípios constitucionais”.
Com o devido respeito pela opinião do Professor, faço uma
leitura diferente, talvez mais aberta, destes princípios constitucionais. Estes
são princípios programáticos, visam direccionar a Administração Pública num
sentido em que estes princípios sejam realizados e respeitados e que toda a
restante legislação se reja por eles. Não me parece que não se esteja a seguir
as orientações destes princípios. O que se verifica não é um desrespeito total
pelos princípios constitucionais. Na minha opinião estes princípios estão a orientar
a actividade da Administração que vai lentamente e progressivamente caminhando
para uma Administração Pública que se paute por todos os princípios e se torne
efectivamente numa Administração desburocratizada, próxima dos cidadãos, que
estimule a participação destes e cujos poderes estejam descentralizados e
desconcentrados.
A “Torre de Babel” pauta-se por estes princípios, só desta
forma se explica que o nosso modelo administrativo não assente num reforço da
Administração directa. Cada vez mais a Administração segue os princípios acima
referidos mas esta “Torre” não se constrói num dia e é necessário solidificá-la
e fazer frente a todas as dificuldades que vão entretanto aparecendo.
Francisco Felner da Costa
Francisco Felner da Costa
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