O Exercício do Poder Administrativo: o Acto Administrativo

Originariamente este conceito delimitava certos comportamentos da Administração em função da fiscalização da actividade administrava pelos tribunais, tendo, dessa perspectiva, primeiro servido como garantia da Administração e, depois, como garantia dos particulares.

Ainda hoje este conceito desempenha esta importante função de delimitar comportamentos susceptíveis de fiscalização contenciosa, designadamente através do meio processual do recurso contencioso de anulação (art. 268º/4 CRP).

Mas, a par dela, cumpre também uma função substantiva (a realização, num caso concreto, da medida geral e abstractamente estabelecida na norma jurídica, vinculada ou discricionariamente) e uma função procedimental (a Administração está perante uma situação de facto ou de direito que lhe demanda a prática de um acto com as características correspondentes às da noção de acto administrativo constantes no art. 120º do CPA).

1.    Definição do conceito: elementos e análise

O acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos sobre uma situação.

Daqui podemos retirar que os elementos deste conceito são:

a.    Um acto jurídico

Ou seja, é uma conduta voluntária produtora de efeitos jurídicos. Ficam, assim, excluídos do conceito os factos jurídicos involuntários ou naturais, as operações materiais e as actividades juridicamente irrelevantes – nenhuma destas categorias pode, assim, ser susceptível de recurso contencioso nem está sujeita ao regime procedimental e substantivo que figura na no CPA, salvo no que respeita às operações materiais, que devem conformar-se com os princípios e normas daquele diploma que concretizam preceitos constitucionais (art. 2º/5 CPA).

b.    Um acto unilateral

Ou seja, provém de um autor cuja declaração é perfeita independentemente do concurso de vontades de outros sujeitos. Não se confunde, assim, o acto administrativo com o contrato administrativo.

O acto de nomeação de um funcionário público é um acto unilateral, fica válido pela declaração de vontade da Administração Pública, no entanto a aceitação do interessado é um requisito de eficácia.

Ficam, assim, fora do conceito de acto administrativo, todos os actos bilaterais da Administração e, nomeadamente, todos os contratos por ela celebrados.

c.    Um acto de um órgão administrativo

O acto administrativo deve ser praticado no exercício do poder administrativo, isto é, ao abrigo de normas de direito público.

Daqui resulta que não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela Administração Pública no desempenho de actividades de gestão privada nem os actos políticos, legislativos e jurisdicionais.

d.    Um acto materialmente administrativo

Significa que é um acto praticado ou por um órgão da Administração Pública em sentido orgânico ou por um órgão de uma pessoa colectiva privada, ou por um órgão do Estado não integrado no poder executivo, por lei habilitados a praticar actos administrativos.

Note-se, no entanto, que não é qualquer funcionário público ou agente administrativo que pode praticar actos administrativos. Os indivíduos que por lei ou delegação de poderes têm aptidão para praticar actos administrativos são órgãos da Administração; as nossas leis denominam-nos também autoridades administrativas.

Assim, são administrativos certos actos praticados por órgãos de pessoas colectivas que não se integram na Administração Pública em sentido orgânico – determinadas pessoas colectivas privadas colaboram intimamente com a Administração Pública na prossecução de atribuições desta, por força disso, a lei atribui-lhes competência para praticarem actos administrativos (art. 51º c) e d) ETAF e artigos 2º e 4º do CPA).

Por outro lado, são também administrativos certos actos jurídico-públicos praticados por órgãos do Estado não pertencentes ao poder executivo, ou seja, órgãos integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no poder judicial (art. 26º/1 b), c) e d) ETAF).

Não são actos administrativos, por não provirem de um órgão da Administração Pública ou de um órgão legalmente habilitado a praticar actos administrativos, os actos praticados por indivíduos estranhos à Administração Pública. Neste caso, se um indivíduo sem qualquer vínculo com a Administração se faz passar por órgão desta e pretende praticar actos administrativos, decorrem daí três consequências: tais actos são inexistentes, é cometido o crime de usurpação de funções, e é constituída responsabilidade civil.

e.    Um acto decisório

O acto administrativo é uma decisão proveniente de um órgão administrativo. Isto implica que nem todos os actos jurídicos privados praticados no exercício de um poder administrativo e que visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta são actos administrativos, só o sendo os que corresponderem a um conceito estrito de decisão, quer dizer, a uma estatuição ou determinação sobre uma certa situação jurídico-administrativa. A expressão decisão corresponde aos significados de estatuição, determinação e prescrição.

Só tem sentido submeter aos regimes procedimentais e substantivo do acto administrativo do CPA, condutas administrativas susceptíveis de definir a esfera jurídica dos particulares.

Exclui-se, assim, do conceito de acto administrativo, vários actos jurídicos da Administração como os actos preparatórios – chamar alguém ao procedimento para se pronunciar, optar por ouvir peritos, etc.

f.     Um acto que versa sobre uma situação individual e concreta.

Este último elemento visa estabelecer a distinção entre os actos administrativos, que têm conteúdo individual e concreto, e as normas jurídicas emanadas da Administração Pública, os regulamentos, que têm conteúdo geral e abstracto. Ficam, assim fora do conceito de acto administrativo os actos legislativos e os regulamentos.

Há, ainda, que falar aqui dos actos colectivos, dos actos plurais e dos actos gerais.

Os actos colectivos são os que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas. Os destinatários do acto, aqui, são os membros do órgão colegial e não a instituição. Em rigor o que na realidade existe na ordem jurídica são tantos actos quantas as pessoas abrangidas pela dissolução.

Vêm, depois, os actos plurais. Estes são aqueles em que a Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes.

Em terceiro lugar, vêm os actos gerais, estes são aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem determinados, ou determináveis no local. Estes actos gerais não são normas jurídicas, são ordens concretas, dadas a pessoas concretas dadas a pessoas concretas e bem determinadas – são um feixe de actos administrativos, que se reportam a verias situações individuais e concretas.

2.    Natureza jurídica do acto administrativo

A estrutura do acto administrativo compõe-se em quatro ordens de elementos:

a.    Elementos subjectivos

O acto administrativo típico põe em relação dois sujeitos de direito: a Administração Pública e um particular ou, em alguns casos, duas pessoas colectivas públicas (autorizações ou aprovações tutelares, por exemplo) ou duas pessoas colectivas privadas (acto de rescisão por motivo de interesse público de um contrato de cessão de exploração de um restaurante situado numa ara de serviço de uma auto-estrada por um concessionário de obras públicas, por exemplo).

Existem, no entanto, várias excepções a esta regra, como é o caso dos actos administrativos multipolares, direccionados erga omnes, com eficácia em relação a terceiros.(exemplo: classificação de um bem como sendo do domínio público).

Assim, um dos sujeitos que o acto relaciona é uma pessoa colectiva pública que integra a Administração ou, por vezes, uma pessoa colectiva privada titular de poderes de autoridade que com ela colabora.

b.    Elementos formais

Todo o acto administrativo tem sempre necessariamente uma “forma”, isto é, um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a conduta voluntária em que o acto consiste. Não se deve, no entanto, confundir a forma do acto administrativo com a forma dos documentos em que se contenha a redução a escrito de actos administrativos (decreto, portaria, despacho, etc.).

Além da forma do acto administrativo, há, ainda, a assinalar as formalidades prescritas pela lei para serem observadas na fase de preparação da decisão ou na própria fase da decisão. São todos os trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correcta formação da decisão administrativa, bem como o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.

As formalidades, ao contrário da forma, não fazem parte do acto administrativo, em si mesmo considerado. No entanto, a lei apenas permite aos particulares atacar contenciosamente a inobservância de formalidades através da impugnação do acto administrativo a que elas respeitem, por isso, tudo se passa na prática como se as formalidades fizessem parte do próprio acto.

c.    Elementos objectivos

São o conteúdo e o objecto.

O conteúdo é a substância da conduta voluntária em que o acto consiste. Fazem parte do conteúdo do acto administrativo: a decisão essencial tomada pela Administração, as cláusulas acessórias e os fundamentos da decisão tomada.

O objecto do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que o acto incide (uma pessoa, uma coisa ou um acto administrativo primário).

d.    Elementos funcionais

Comporta três elementos funcionais:

–        Causa

É um elemento que tem sido muito discutido na doutrina e sobre o qual não há consenso entre os autores. Para o Professor DFA é a função jurídico-social de cada tipo de acto administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo típico imediato de cada acto administrativo (vertente subjectiva).

–        Motivos

São todas as razões de agir que impelem o órgão da Administração a praticar um certo acto administrativo ou a dotá-lo de um determinado conteúdo.

–        Fim

É o objectivo ou finalidade a prosseguir através da prática do acto.

Dentro da estrutura dos actos administrativos podemos, ainda, distinguir entre:

a.    Elementos

São as realidades que integram o próprio acto, em si mesmo considerado. Dividem-se em elementos essenciais (sem os quais o acto não existe ou não pode produzir efeitos) e elementos acessórios (podem ou não ser introduzidos no acto).

b.    Requisitos

São as exigências que a lei formula em relação a cada um dos elementos do acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse público ou dos direitos subjectivou e dos interesses legítimos dos particulares. Dividem-se em requisitos de validade e requisitos de eficácia.

c.    Pressupostos

São as situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com determinado conteúdo.

Pedro Poiret Saldanha

Nº 22131