O Direito Administrativo não regula apenas
entidades públicas, também regula algumas categorias de entidades privadas, ou
seja, as instituições particulares de interesse público. Trata-se de entidades
privadas que prosseguem fins de interesse público e por isso ficam sujeitas em
certa medida ao Direito Administrativo. O Professor Diogo Freitas do Amaral
define-as como «pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de
interesse público, têm o dever de cooperar com a Administração Pública e ficam
sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo».
Verificamos que o regime jurídico das
instituições particulares de interesse público não é somente administrativo,
mas sim um misto de direito administrativo e de direito privado (nomeadamente
civil, comercial e fiscal). Isto advém do facto de tais entidades serem privadas
e simultaneamente revestirem interesse público.
As instituições particulares de interesse
público surgem por vários motivos. Entre os quais podemos destacar três. A primeira
razão é que, a Administração Pública, por vezes, não pode realizar todas as
tarefas que são necessárias para a comunidade e, por isso, encarrega
particulares dessas funções. Outro fundamento é o facto de a lei considerar que
um certo número de entidades privadas são importantes para o interesse
colectivo e, para não as nacionalizar (o que consistiria em mais encargos para
o Estado), decide submete-las a uma fiscalização permanente ou mesmo a uma
intervenção da Administração Pública. Por fim, outras vezes, a lei admite que
sejam criadas entidades privadas, em determinadas áreas, para se dedicarem à
prossecução de tarefas de interesse geral, as quais serão realizadas em concomitante
com outras actividades idênticas pela Administração Pública. Assim, respectivamente,
há casos em que certas actividades administrativas são confiadas a entidades particulares;
certas actividades privadas são sistematicamente fiscalizadas ou dirigidas pela
Administração Pública; e, por fim, há o exercício simultâneo e cooperante da
mesma actividade por entidades públicas e privadas.
Como traços característicos podemos apontar:
em sentido orgânico, são pessoas colectivas privadas; em sentido material,
desempenham uma actividade administrativa de gestão pública ou de gestão privada;
do ponto de vista do direito aplicável, como já referimos anteriormente, tais
instituições estão sujeitas a um misto de direito privado e de direito
administrativo.
Para o Professor Freitas do Amaral, as
instituições particulares de interesse público não são um modo de inserção
orgânica das entidades privadas no sector público, mas sim uma forma de
descentralização do sector público, por transferência de poderes para o sector
privado ou por autorização destes na concorrência com a Administração Pública.
As instituições particulares dividem-se em dois
géneros: as sociedades de interesse colectivo e as pessoas colectivas de
utilidade pública.
As sociedades de interesse colectivo podem-se
definir como empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes
públicos ou estarem submetidas a uma fiscalização especial da Administração
Pública, ficam sujeitas a um regime do Direito Administrativo. Estas sociedades
beneficiam de privilégios especiais de que as empresas privadas normalmente não
gozam, como isenções fiscais, direito de requerer ao Estado a expropriação de
certos terrenos de que necessitem para se instalar, entre outros. Em
contrapartida estão sujeitas a certos deveres, que normalmente as empresas
privadas também não estão sujeitas, como a submissão à fiscalização efectuadas
por delegados do Governo, entre outros.
Tais entidades colaboram com a Administração,
mas não fazem parte dela, pois como consta no artigo 82º, n.º3 da CRP “fazem
parte do sector privado os meios de produção cuja propriedade ou gestão pertence
a pessoas singulares ou colectivas privadas”. Logo, se pertencem ao sector
privado e não ao público não podem fazer parte da Administração Pública.
As pessoas colectivas de utilidade pública
correspondem às associações e às fundações, sendo pessoas colectivas privadas,
de fim não lucrativo, que desenvolvem actividades que não interessam
primacialmente à comunidade mas sim a certos grupos privados ou interessando a
toda a comunidade, não aceitaram cooperar com a Administração Pública. Estas entidades
precisam de obter a declaração de utilidade pública por parte da Administração.
Quanto aos fins que prosseguem e ao regime
jurídico a que estão sujeitas podem-se classificar como: pessoas colectivas de
mera utilidade pública (DL n.º 460/77); instituições particulares de
solidariedade social (DL n.º 119/83); e, pessoas colectivas de utilidade
pública administrativa. Há uma maior intervenção do Estado nas pessoas
colectivas de utilidade pública administrativa, pois estas constituem uma supressão
de uma omissão do poder público, e correspondem ao exercício privado de funções
públicas, tendo portanto que ser
submetidas a um maior controlo e a um maior auxílio financeiro.
Concluindo, as instituições particulares de
interesse público são constituídas pelas sociedades de interesse colectivo e
por pessoas colectivas de utilidade pública. Estas, por sua vez, têm diferenças
como o facto das sociedades de interesse colectivo terem um fim lucrativo,
enquanto as pessoas colectivas de utilidade pública não o têm. Para além disso,
nem todas as pessoas colectivas de fins não lucrativos merecem a qualificação
de utilidade pública, tendo tal que ser declarado pela Administração Pública,
contrariamente às sociedades que têm sempre utilidade pública.
No entanto, ambas as categorias estão abrangidas
por um regime de carácter misto: por um lado, tais entidades beneficiam de
privilégios de que não gozam outras pessoas colectivas privadas; por outro, estão
incumbidas de certas sujeições, que também não se aplicam a outras pessoas
colectivas privadas. Tal se justifica por serem entidades que prosseguem fins
que interessam à Administração como zeladora do bem da comunidade. E, apesar de
estarem subordinadas a um regime misto, em parte do direito civil e em parte do
Direito Administrativo, não deixam de ser entidades privadas, pois continuam a
pertencer ao sector privado.
Ângela Almeida
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