Governo: Estrutura e funcionamento

Governo: Estrutura e funcionamento


1.Estrutura

O art.183º da CRP sob a epigrafe de “Composição”  enuncia os membros do Governo, são estes: o Primeiro-Ministro; os Vice-Primeiros-Ministros; os Ministros; os Secretários de Estado; os Subsecretários de Estado. Cabe antes de mais, fazer uma breve analise às funções de cada um dos membros mencionados.
O Professor Freitas do Amaral divide as funções do Primeiro-Ministro (na perspectiva do Direito Administrativo, que é o que aqui interessa) em funções de chefia e funções de gestão. Consistem as primeiras na direcção do funcionamento do Governo, na coordenação e orientação dos trabalhos de cada Ministro. Ainda dentro desta categoria de funções, o Primeiro-Ministro preside ao Conselho de Ministros, referenda os decretos regulamentares e intervém na nomeação de altos funcionários do Estado. Cabe-lhe, no exercício das segundas, a administração dos serviços próprios da Presidência do Conselho (que são vastos, como se pode verificar no art.4º do D.L nº126-A/2011) e orientar as Secretarias de Estado que se integrem na Presidência do Conselho de Ministros (actualmente: art.4º/1 b) do D.L nº126-A/2011). Atribui-se ainda ao Primeiro-Ministro a direcção da função publica e a administração financeira do Estado. No entanto, esta função de administração financeira, parece-me estar mais ligada a importância politica dada ao Orçamento de Estado do que propriamente a razões de natureza administrativa.
O Vice-Primeiro-Ministro é uma figura actualmente em desuso, com competência para substituir o Primeiro-Ministro quando necessário e para o  auxiliar. Devido a pouca relevância que ocupa hoje em dia no panorama politico-administrativo não reveste grande interesse desenvolver o seu estatuto no Governo.
Os Ministros são os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros e exercem as funções politicas e administrativas inerentes ao seu Ministério, devendo ser juridicamente iguais entre si, segundo o principio da igualdade de Ministros. Isto, contudo, acaba por na pratica não funcionar bem assim, havendo Ministros  mais importantes que outros –  observe-se o relevo dado à ordem dos Ministros nas Leis Orgânicas dos Governos. Como se pode verificar no actual Governo, com o Ministério das Finanças a gozar de uma liberdade politica e administrativa mas alargada que os restantes. Os Ministros têm diversas competências, compete-lhes: fazer regulamentos administrativos respectivos ao seu ministério; fazer a gestão do pessoal que trabalha no seu ministério, sendo destes superior hierárquico; assinar contratos com outras entidades ou particulares, no seu âmbito de actuação; e, em geral, todos os assuntos surgidos no âmbito do seu ministério.
Os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado são os membros hierarquicamente mais baixos do Governo, exercendo funções administrativas no âmbito de uma competência delegada (contudo, antes de 1980 os Secretários de Estado tinham competências administrativas próprias). O Professor Freitas do Amaral entende que a diferença, actualmente, entre os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado está em que os primeiros têm mais elevada categoria protocolar que os segundos. Os Secretários de Estado são os principais colaboradores dos Ministros, cabendo-lhes substitui-los em caso de impedimento ou ausência e exercer a competências administrativa delegada, sob orientação dos respectivos Ministros. Os Secretários de Estado não são, contudo, hierarquicamente subordinados aos Ministros mas estão sujeitos à supremacia politica destes.

2.Funcionamento

Viu-se, até agora, as competências dos membros do Governo e a posição que estes ocupam na sua estrutura interna, cabe agora ver como se articulam estes competências.
Como se disse quando se falou das suas competências, cabe ao Primeiro-Ministro dirigir o funcionamento do Governo e coordenar e orientar a acção dos Ministros.
Na função de dirigir o funcionamento do Governo encontram-se várias tarefas: propor as regras que vão ser integradas no regimento do Conselho de Ministros; presidir às reuniões do Concelho de Ministros, que podem por ele ser convocadas sempre que entender, formando ou extinguindo grupos de trabalho, delegando ou avocando poderes, convocando determinadas pessoas para reuniões preparatórias se entender ser necessário.
Na orientação da acção dos Ministros deve o Primeiro-Ministro apontar o caminho desejado, através de directivas, conselhos ou recomendações, para a execução das competências de cada Ministério. Não cabe ao Primeiro-Ministro dar ordens aos Ministros, pois como se viu estes não são hierarquicamente subordinados àquele. Este era o sistema adoptado pela Constituição de 1933, em que competia ao Primeiro-Ministro dirigir (art.108º) a actividade de todos os Ministros. Actualmente deve este orientar  (art.201º/1 a)) a acção de todos os Ministros, o que lhes reserva alguma autonomia na gestão dos respectivos Ministérios. A coordenação da acção dos Ministros consiste em orientar a resolução de assuntos que tenham de ser tratados em conjunto por vários Ministros. Assim é, por exemplo, quando o Governa pretenda atribuir incentivos fiscais a empresas, isto envolve a coordenação de, pelo menos, o Ministro das Finanças e do Ministro da Economia. Sempre que há assuntos que devem ser tratados por mais que um Ministério em simultâneo é necessário a coordenação ministerial, na qual o Primeiro-Ministro assume grande relevância. Não é, no entanto, uma função exclusivamente sua, como se vai ser a seguir.
A coordenação ministerial deve também ser exercida pelos próprios Ministros, pelos serviços por que são responsáveis ou pelo Conselho de Ministros. É exercida pelos Ministros quando há acordo entre os Ministros em causa. Falhando outros métodos de coordenação podem os próprios Ministros intervir celebrando acordos entre si. Esta prática torna-se necessária por muitas vezes o mais conveniente para um Ministério ser prejudicial (ou menos conveniente) para outro, não havendo assim um entendimento entre os serviços ou comissões dos respectivos Ministérios. É exercida pelos serviços dos diferentes ministérios quando estes chegam a acordo sobre a matéria em causa e quando são constituídas comissões interministeriais para o efeito. Estas podem ter carácter temporário ou dourador mas, devido à necessidade de constante coordenação entre os vários ministérios, são em regra douradoras. Por ultimo, a coordenação ministerial pode ser exercida com recurso ao Conselho de Ministros. O Primeiro-Ministro pode levar o caso para o Conselho de Ministros se entender ou lhe for pedido. Caso o assunto a discutir seja demasiado técnico, deve ser remetido para Conselhos de Ministros especializados. Estes são órgãos secundários do Conselho de Ministros, formados por alguns membros deste, que funcionam como secções do Conselho de Ministros.
O Conselho de Ministros é composto por todos membros do Governo, excepto os Secretários e Subsecretários de Estado, e presidido pelo Primeiro-Ministro. O Conselho desempenha as competências que lhe são atribuídas por lei ou pela Constituição (art.200º). As principais funções administrativas que a CRP atribui ao Conselho de Estado podem ser retiradas das alíneas a), e), f) e g) do art.200º/1. No entanto, os poderes deste têm vindo a ser ampliados por via de lei, atribuido-se ao Conselho poderes de gestão da função publica, a concessão de determinados benefícios fiscais, aplicação de sanções administrativas e a apreciação de certos recursos administrativos. Com o aumento da lista de poderes, corre-se o risco de congestionar a acção do Conselho. Por isso, tem-se permitido a desconcentração de poderes do Conselho  noutros órgãos do Estado, como por exemplo no Primeiro-Ministro, Ministros de Estado e em Conselhos de Ministros especializados. Assim se pretende aumentar a eficiência da acção governativa.

António Branco Cardoso
Nº20494